octubre 31, 2020

21060: Entre el Estado y el mercado

por: Jaime Durán Chuquimia

Se ha desatado un falso debate en relación al D.S. 21060. Se intenta mostrar que derogar este decreto significa hacer todo lo contrario a lo que dispone. Por ejemplo, si el DS libera los mercados el Gobierno del Movimiento al Socialismo (MAS) debería prohibir la libre oferta y demanda. Se ha llegado, incluso, a plantear que se debería retornar al control de cambios de divisas.

Interesada forma de ver las cosas que pretende confundir a la población.

Una lectura adecuada del D.S. 21060 muestra que son cuatro los elementos centrales de dicha norma: La unificación cambiaria, que implicaba la eliminación del “dólar paralelo” que se generó en “mercados negros” durante la terrible época de la hiperinflación. El control del déficit fiscal. Es decir, la reducción del gasto fiscal mediante despidos de la Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL) y el ajuste impositivo (reducción de más de 400 impuestos a sólo 7). La liberación de precios, especialmente de la tasa de interés y la plena vigencia del libre mercado. El congelamiento salarial, que implicaba la libre contratación de los trabajadores y la posibilidad de despedirlos cuando lo ameritasen las empresas.

En esencia el D.S. 21060 implicaba el retiro del Estado de la economía. Retiro que no necesariamente significaba neutralidad. De hecho una característica del neoliberalismo, resaltada por el profesor José Valenzuela Feijoo, es su particular “activismo” que consiste en armar un aparato represivo para mantener a raya al movimiento obrero. Porque así mantiene los salarios reales congelados. Por otro lado era función del Estado combatir a los grupos que se oponían a las privatizaciones. Así también se establecieron mecanismos para transferir recursos del Estado al sector privado, especialmente en épocas de crisis. De ahí que no fueron extrañas las operaciones de “salvataje” a los Bancos.

La neutralidad neoliberal del Estado entonces debe entenderse como un cambio en la orientación del aparato estatal. Valenzuela Feijoo va incluso más allá y plantea que en el análisis de clases que dominan el aparato público se observa el interés de privilegiar a un sector de la burguesía. Esta es la financiera en desmedro de la industrial. Por esa razón se explica la ausencia de una “visión nacional”. La capitalización gonista se hizo con la clara orientación de atraer empresarios extranjeros, en un tácito reconocimiento del fracaso de la burguesía industrial nacional. En tal sentido el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) admitió, en los hechos, el fracaso de las banderas de la revolución de abril de 1952, que como se recuerda enarbolo la necesidad de construir un empresariado moderno y competitivo.

Los “secretos” del 21060

Al D.S. 21060 se lo debe entender como un programa de corto y mediano plazo. En el corto sirvió para frenar la hiperinflación, en el mediano sentó las bases de un particular “patrón de desarrollo”, es decir una forma específica del modo de producción capitalista 1. La arquitectura del “modelo” neutralizaba la capacidad de acción del Estado en aquellos aspectos que convenían a los nuevos intereses dominantes.

Para ello se usaron los siguientes mecanismos:

Anclar la inflación a la devaluación del dólar. En los hechos este fue el secreto para parar la hiperinflación. Sin embargo, se lo hizo a costa de dolarizar la economía. De esta manera el Banco Central no podía actuar en caso de crisis. Aunque esto debe matizarse. Se prohibió la entrega de recursos al Tesoro General de la Nación (TGN) pero como indica Cecilia Pérez 2 de Ficht Rating: “Hay que recordar que, durante la crisis de 1995, que provocó la quiebra de varios bancos, el Estado boliviano aplicó un programa para el fortalecimiento patrimonial del sistema financiero habiendo creado un fondo especial denominado Fondesif que incluía mecanismos de reconocimiento de la cartera dañada y un esquema de préstamos subordinados”.

Un segundo elemento consistió en deshacerse de las empresas estratégicas del Estado. Así el modelo garantizaba que no se contasen con fuentes de ingresos, por tanto, para mantener bajo el déficit fiscal se reducían los gastos (tras reducir la inversión productiva se continuó con la contracción en salud y educación).

Por más que los gobiernos quisiesen hacer algo su capacidad era limitada. De ahí que pese a que notaban que el Estado debía intervenir, el “modelo” neutralizaba estos intentos. El ejemplo más patético de las posibilidades del neoliberalismo se presento en Bolivia entre los años 1997 y 2001. Marcados por la crisis asiática y la caída de la caja de convertibilidad en Argentina.

Ambos fenómenos provocaron un descenso de la demanda de productos de exportación porque sus precios se derrumbaron. Esto generó una recesión en el país. El Producto Interno Bruto (PIB) creció en 1998 en 5,03% mientras que en 1999 sólo se expandió en 0,43%. Frente a esta situación los economistas reclamaban la reactivación de la demanda agregada mediante la aplicación de programas fiscales y monetarios expansivos.

La respuesta de las autoridades de turno fue taxativa: El Estado no contaba con recursos. El déficit fiscal el año 2001 llegó a ser equivalente a 6,8% del PIB. Juan Antonio Morales, entonces Presidente del Banco Central de Bolivia, lanzó un balde de agua fría a las pretensiones de usar la política monetaria para reactivar la economía. Indicaba que cualquier intento de “inyectar” dinero se traduciría en un descenso de las escuálidas reservas internacionales (USD1.000 millones) por la dolarización. No existía margen de acción.

Producto de esta situación el Gobierno no podía hacer otra cosa que mirar como el desempleo trepaba. El año 2004 en el ocaso del neoliberalismo este indicador bordeaba el 10%.

¿Qué cambió tras la asunción de Evo Morales?

El proceso de cambio anula la esencia del 21060 porque promueve la intervención del Estado, a través de los siguientes elementos:

Nacionalización del gas. Que tiene 2 efectos económicos: Brinda mayores ingresos al Estado, por lo que adquiere la fortaleza para poder intervenir. Brinda las divisas para hacer que el precio del dólar descienda. Esto fomenta la “bolivianización” de la economía, con lo que se recupera la política monetaria y la capacidad de acción del Banco Central.

Este no es un tema menor. Mientras que el año 2000 el 95% de los depósitos se encontraban denominados en dólares, en 2010 la relación se invierte y únicamente 46% de los mismos se realizan en moneda extranjera. Una mayor demanda de la moneda boliviana ha contribuido a que las reservas internacionales crezcan (superando los USD10.000 millones a principios de 2011) por lo que prácticamente se ha liquidado las posibilidades de una “crisis de balanza de pagos”.

Se recupera el rol estratégico del Estado. Tras su retiro el sector privado no tuvo buenos resultados, en cambio ahora se cuenta con un Estado que regula y planifica. Esto se logra gracias a que las finanzas estatales se fortalecen. Mientras las recaudaciones tributarias entre 2001 y 2005, en promedio eran de USD1.364 millones pasan a USD3.698 millones entre las gestiones 2006 y 2010. Así se rompe el ciclo neoliberal que redujo el Estado a su mínima expresión.

Se evita el abuso a los trabajadores mediante la creación de mecanismos de protección a los mismos. Junto a la expansión del aparato productivo esto ha generado una reducción de la tasa de desempleo. Mientras este indicador se situaba en 9,29% en 2004 desciende a 5,66% en 2010. Aspecto que ha contribuido a que la pobreza extrema se reduzca, si en 2001 está afectaba al 38,8% de la población a fines de 2009 se redujo a 26,1%. Sin duda queda mucho por avanzar, pues se mantiene la informalidad y precariedad del empleo. Pero lo menos que se puede decir es que se avanza en la senda correcta.

Se mantiene el mercado pero el mismo está “regulado” y no a su libre albedrio. Este quizá es el aspecto menos entendido del “nuevo modelo”. Desde mi punto de vista el enfoque pragmático del Gobierno es el adecuado. Las economías de planificación centralizada han mostrado que no funcionan. Lo que el mundo ha aprendido es que los extremos no son buenos. El camino más aconsejable es el de una economía mixta. De ahí que la definición central actual es el “tipo” de intervención estatal.

Bolivia asumió un camino. La forma que asume el Estado puede dividirse en dos: Protagonista y promotor. Protagonista, cuando asume el control de toda la cadena productiva (como en hidrocarburos) y promotor cuando impulsa la actividad de otras formas de organización económica (privada, comunitaria y cooperativa) que naturalmente actúan en mercados. Al asumir de esta manera la cuestión el “nuevo modelo” combina adecuadamente el mercado, entendido como un espacio de acción de los agentes económicos y el Estado, entendido como un actor que tiene la capacidad de liderar el desempeño de la economía.

Por supuesto que hay muchas cosas en las que se debe avanzar. Por ejemplo, si bien el aparato estatal cuenta con la fortaleza suficiente gracias al buen manejo de las finanzas públicas no ocurre lo mismo con su capacidad para planificar y ejecutar el plan, pero son áreas que pueden mejorarse.

Otro aspecto que diferencia a la situación actual del neoliberalismo es la distribución del ingreso. Mediante la creación de bonos de asistencia social se establece una “red de protección” a los segmentos sociales que durante años fueron castigados por un modelo que privilegiaba a poca gente. Conforme a datos del Ministerio de Planificación del Desarrollo en Bolivia existen 2,4 millones de hogares. En la gestión del Presidente Morales al menos 1,29 millones de dichos hogares recibieron algún beneficio (Rentan Dignidad, Juancito Pinto o Juana Azurduy).

Lo esencial del D.S. no fue la plena vigencia del mercado. De hecho, el decreto de marras no lo inventó. Su esencia estuvo en armar una arquitectura para disminuir el papel del Estado y convertirlo en un agente a favor de intereses empresariales. Con el proceso de cambio se cambia la naturaleza del Estado poniéndolo al servicio de las grandes mayorías. Pero, este cambio no es una mera “declaración de intenciones” sino que consiste en dotar al sector público de la capacidad de actuar.

Así es como se rompió el ciclo neoliberal.

*     Economista

1    En este sentido el Capitalismo de Estado también debe entenderse como una forma específica del modo de producción dominante.

2          Semanario Nueva Economía, Noviembre de 2008.

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