octubre 29, 2020

El Rol del Estado y el sector estratégico

En América Latina esta terminada la discusión sobre el dilema mercado vs estado. Se puede hablar de más o menos Estado y más o menos mercado. La discusión central se centra sobre el rol del estado en el desarrollo productivo, si puede participar el Estado directamente a través de empresas estatales y/o modalidades de asociación con el sector privado, o debería limitarse a su rol de promotor del desarrollo productivo mediante la formulación de políticas de fomento productivo y la inversión pública en infraestructura.

En la práctica este dilema no se da, puesto que el Estado nunca se retiró de la actividad productiva. Así en los países que supuestamente aplicaban el modelo neoliberal presentaban una fuerte presencia estatal como en el caso de Chile con CODELCO y ENAMI en el sector de la minería y en el caso de México con las empresas petroleras estatales. No existe una economía con ausencia absoluta del Estado, es decir totalmente liberal. Una de las economías más abiertas que se utiliza como ejemplo de economía liberal, como es el caso de Singapur, el Estado tiene empresas estatales y establece subsidios para las empresas pequeñas y medianas.

En el caso de Bolivia, el PND y la Constitución Política del Estado plantean un nuevo rol del Estado que significa el cambio del Estado promotor, neutro y ambientador predominante entre 1985 y 2005 al Estado actor y protagonista del desarrollo. Este nuevo rol se refiere tanto a la intervención directa, a través de empresas estatales y/o modalidades de asociación con el sector privado, como a su rol como promotor del desarrollo productivo.

Lo que está en discusión es el ámbito de intervención directa en la actividad productiva mediante las empresas públicas, especialmente su presencia en la agropecuaria y la manufactura, es decir el sector no estratégico, y si debe sujetarse a normas que ex ante delimiten su presencia. En el pasado, en modelo populista anterior y de capitalismo de Estado, la CBF participaba con empresas públicas pero en cualquier sector de la economía y en cualquier rama productiva, incluyendo la fabricación de helados y azulejos. Por eso, el Plan Nacional de Desarrollo delimitó la participación directa del Estado solo en el sector estratégico, conformado por hidrocarburos, minería y electricidad. Sin embargo, en la práctica, debido a los efectos de la crisis mundial de alimentos y la vulnerabilidad del sector agropecuario frente a desastres naturales, el Gobierno extendió lo estratégico al sector de alimentos con la creación de EMAPA. Posteriormente empero, surgieron varios proyectos de intervención directa como en el caso de papeles y cartones, plantas industrializadoras de leche, fabricación de jugos con frutas tropicales, cemento, vidrio, aceite, etc.

Sector estratégico

La Constitución (Art. 316), señala como función del Estado “ejercer la dirección y el control de los sectores estratégicos de la economía”, y en el marco de la economía plural señala, en el Art. 311, que el Estado podrá intervenir en toda la cadena productiva de los sectores estratégicos”, sobre los cuales la CPE hace una primera delimitación:

  • “Los recursos naturales son propiedad del pueblo boliviano y serán administrados por el Estado” (Art. 311).

  • La intervención en la cadena productiva esta orientada a garantizar su abastecimiento para preservar la calidad de vida de los bolivianos (Art. 311).

  • Los recursos naturales y energéticos estratégicos (Art. 310).

  • El turismo es una actividad económica estratégica (Art. 337).
  • Recursos naturales estratégicos ( Art. 351)

  • Los recursos naturales no renovables tendrán “el carácter de necesidad estatal y utilidad pública” (Art. 356).

  • Los hidrocarburos (Art. 359).

  • El estado será responsable de las riquezas mineralógicas y se reconoce como actores productivos a la empresa estatal, privada y sociedades cooperativas (Art. 369).

  • Los recursos naturales no metálicos son de carácter estratégico para el país (Art. 369)
  • Los recursos hídricos son estratégicos (Art. 373).

  • Las diferentes formas de energía y sus fuentes constituyen un recurso estratégico (Art. 378).

  • Los bosques naturales y los suelos forestales son de carácter estratégico para el desarrollo del pueblo boliviano (Art. 386).

  • La cuenca amazónica boliviana constituye un espacio estratégico (Art. 390).

De la lista, que es muy similar a la definición del PND con excepción del turismo, no se observa al sector alimentos, pero cuando la CPE se refiere a la organización económica estatal como la constituida por empresas y otras formas, incluye dentro de sus objetivos a la seguridad alimentaria.

Sin embargo se requiere urgentemente definir que se entiende por estratégico, ¿significa exclusivamente propiedad estatal o empresa pública? Por lo que dice el texto de la Constitución no necesariamente. Así, en primer lugar, cuando se refiere al sector minero, por ejemplo, reconoce como actores productivos de las formas de organización económica estatal, privada y cooperativa. En segundo lugar en el Articulo 351 señala que las entidades públicas, cooperativas o comunitarias “podrán a su vez contratar a empresas privadas y constituir empresas mixtas”. En tercer lugar, en el mismo artículo, señala que el Estado podrá suscribir contratos de asociación con personas jurídicas bolivianas y extranjeras, por lo que el sector estratégico no es sinónimo de sector estatal. Por último, en el Artículo 306 dispone que la organización económica estatal pueda constituir empresas mixtas, por lo que la inversión privada puede coexistir en el sector estratégico y asociarse con las otras formas de organización y concretamente con las empresas públicas, mediante la constitución de empresas mixtas.

El tema del sector estratégico también esta relacionado con el principio de necesidad estatal. En el Artículo 356 de la CPE se establece que las actividades de toda la cadena RNNR son de carácter de necesidad estatal y utilidad pública. Esta norma debería ser reglamentada por ley y sujeto a procedimientos, puesto que es una disposición demasiado amplia y podría ser interpretada que en cualquier momento la actividad privada que se encuentra en la cadena puede ser declarada de necesidad estatal y utilidad pública.

De lo planteado, para el cumplimiento de la misma Constitución, deberá reglamentarse mediante ley el sector estratégico y el principio de necesidad estatal y utilidad pública. Esto permitirá la delimitación del papel del Estado y el rol que desarrollará en su articulación con el sector privado nacional y extranjero.

Así mismo, para el cumplimiento de la CPE, el Plan Nacional debe ser prácticamente un Plan del Sector Estratégico de la Economía, que guié el accionar del Estado y preceda y presida la acción gubernamental y ejerza, justamente por la importancia del sector estratégico, su dirección y control. Al priorizar el sector estratégico esta poniendo énfasis en los sectores productivos relacionados con él, por lo que el Plan debería elaborarse fundamentalmente con los Ministerios y Empresas que forman parte del sector estratégico. En el mismo Plan deberían especificarse los mecanismos de articulación, asociación y complementación con las otras formas de organización económica, como el sector privado nacional y extranjero.

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