diciembre 2, 2020

Madre Tierra y políticas autonómicas: el desafío de un enfoque integral y transversal

por: Gonzalo Zambrana

El desarrollo económico y social de los bolivianos no es el único desafío que tendrá que enfrentar nuestro modelo de descentralización autonómico. En una era donde el cambio climático trastorna nuestras vidas, el cuidado de la Madre Tierra también debe ser considerado prioritario.

Desde la formulación de la Constitución Política del Estado se ha ido avanzando en la modificación de las estructuras institucionales y el diseño de políticas públicas para la construcción del Estado Plurinacional. En ese sentido, se han tenido avances muy relevantes en temas de inclusión social y política; en la soberanía nacional sobre los recursos naturales; en los equilibrios macroeconómicos o en la regulación redistributiva del sistema financiero; sin embargo en otros temas los avances han sido más lentos y en algunos casos están detenidos. Estas limitaciones se deben en muchos casos por la falta de comprensión sobre las formas de adecuar las políticas públicas al modelo de estado propuesto en la nueva Constitución Política del Estado.

Uno de estos temas es el tratamiento de los aspectos de ambiente y sostenibilidad particularmente en los espacios autonómicos. De acuerdo a la CPE, una de las funciones esenciales del Estado es promover y garantizar el aprovechamiento responsable y planificado de los recursos naturales, e impulsar su industrialización, a través del desarrollo y del fortalecimiento de la base productiva en sus diferentes dimensiones y niveles, así como la conservación del medio ambiente, para el bienestar de las generaciones actuales y futuras.

Posteriormente se promulgo la Ley de Derechos de la Madre Tierra en la cual se determina la necesidad de desarrollar formas de producción y patrones de consumo equilibrados para la satisfacción de las necesidades del pueblo boliviano para el Vivir Bien, salvaguardando las capacidades regenerativas y la integridad de los ciclos, procesos y equilibrios vitales de la Madre Tierra. Y en esta misma Ley de define los Sistemas de Vida como comunidades complejas y dinámicas de plantas, animales, micro organismos y otros seres y su entorno, donde interactúan comunidades humanas y el resto de la naturaleza como una unidad funcional, bajo la influencia de factores climáticos, fisiográficos y geológicos, así como de las prácticas productivas, y la diversidad cultural de las bolivianas y los bolivianos, y las cosmovisiones de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, las comunidades interculturales y afrobolivianas.

Luego, en la Ley Marco de la madre tierra y desarrollo integral para vivir bien, sus fines definen la configuración delineamientos y principios; objetivos del desarrollo integral; leyes específicas, políticas, normas, estrategias, planes, programas y proyectos y definir un marco institucional con el fin de lograr el Vivir Bien a través del desarrollo integral en armonía y equilibrio con la Madre Tierra.

Vale destacar que en el ámbito de la planificación estratégica del desarrollo nacional el 2006 se formuló el Plan Nacional de Desarrollo, en el cual con claridad se identificaba el carácter integral de los temas de ambiente y sustentabilidad para la protección de la Madre Tierra y su carácter transversal en la planificación del desarrollo, como complemento de esta visión, en el Ministerio de Planificación, se creó la Dirección de Planificación Territorial y Ambiental, que posteriormente y de manera errónea se redujo a la Dirección de Planificación Territorial, abandonando la posibilidad de gestionar integral y transversalmente los temas de ambiente y sustentabilidad y retornando a su tratamiento sectorial por parte del Viceministerio de Medio Ambiente.

Fundamentos de integralidad en el marco constitucional y normativo para la protección de la Madre Tierra

Al interpretar este marco constitucional y normativo para la protección de la Madre Tierra, se observa con claridad que uno de sus fundamentos centrales es la integralidad y la transversalidad, del tratamiento de los temas de aprovechamiento y protección de los componentes de la Madre Tierra en todas las acciones de Desarrollo. Dicho de otro modo, la CPE, y las normas sobre protección a la Madre Tierra se fundamentan en la necesidad de que toda actividad de desarrollo debe tener implícitas las acciones para la protección integral de la Madre Tierra, sin embargo así como en el caso de la concepción del Vivir Bien, la gestión integral de los recursos naturales y el medio ambiente para la protección de la Madre Tierra, todavía se mantiene en las reflexiones teóricas o en normas jurídicas sin haberse operativizado suficientemente, ni en los ámbitos sectoriales y menos aún en los procesos de desarrollo autonómicos. Es mas el tema ambiental superado el carácter sectorial con el que se lo ha concebido y gestionado antes del 2006.

Otro componente Constitucional y normativo muy relevante, es el carácter autonómico del Estado Plurinacional, en el cual se ha avanzado con mayor fuerza, principalmente en normas que ayuden al fortalecimiento gubernativo de las autonomías. De este modo el modelo autonómico de Bolivia, como es bien sabido, ha dado continuidad y otorgado capacidad legislativa a los Gobiernos Municipales y ha dotado a los gobiernos departamentales y los territorios indígena originario campesinos, e un carácter autonómico similar al municipal pero en base a una definición y distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno. Asimismo se han creado las autonomías regionales y complementariamente se han definido las regiones como espacios de planificación y gestión.

La protección de la Madre Tierra en los territorios autonómicos

En los nuevos escenarios autonómicos, se han conocido avances de cierta importancia en la gestión de algunos temas sectoriales como los derechos de la mujer, promovidos por el Ministerio de Autonomías o los espacios de coordinación sectorial para el desarrollo productivo, promovidos por los ministerios de Desarrollo Rural y Tierras y Desarrollo Productivo y Economía Plural; sin embargo en el tema de gestión del desarrollo sustentable autonómico, no se han realizado avances relevantes excepto algunos sectoriales como la extraordinaria infraestructura de educación ambiental de 50 millones de bolivianos que ha construido la gobernación de Santa Cruz el año 2014 [1]. Por otra parte instituciones de desarrollo, han apoyado a algunos municipios y departamentos en la promoción de un enfoque integral-transversal en el tratamiento de los temas de sustentabilidad y protección a la Madre Tierra en la formulación de estatutos y cartas orgánicas y en la planificación del desarrollo territorial, pero esto no ha pasado de una iniciativa aislada que no se ha convertido en política pública.

Lo anterior muestra que no se han plasmado sistemáticamente los fundamentos y enfoques integrales de los mandatos constitucionales y normativos, ambientales aplicados al desarrollo sustentable autonómico. Existen varias razones para ello, como la reciente práctica de legislar, gestionar y planificar en base a competencias autonómicas.

El tratamiento sectorial de los temas de ambiente y sustentabilidad para la protección de la Madre Tierra, no ha superado el carácter sectorial y al revisar los instrumentos de planificación y gestión de los gobiernos autonómicos se observa que las preocupaciones se han restringido a temas de contaminación, protección de los recursos naturales renovables o residuos sólidos y en el caso de las cartas orgánicas y estatutos autonómicos, (salvo algunas excepciones), el tema ha sido plasmado en capítulos o artículos donde los temas ambientales son tratados nuevamente como temas sectoriales específicos

La nueva Constitución Política del Estado y las normas autonómicas que se deprenden de ella han propuesto nuevos escenarios para la gestión de la sustentabilidad del desarrollo autonómico sin embargo aún existen algunas limitaciones:

• Inexperiencia sobre el manejo de competencias autonómicas

• Indefinición geográfica de los niveles autonómicos IOC y regionales.

• Laxitud de competencias sobre ambiente y recursos naturales entre los diferentes niveles autonómicos

• Limitaciones para la articulación territorial entre entidades territoriales autonómicas.

• Insuficiencia relativa de recursos financieros para la gestión del ambiente y la sustentabilidad.

• Poca capacidad de concurrencia entre los diferentes niveles autonómicos

• Tradición histórica del manejo sectorial de los temas de ambiente y sustentabilidad en los procesos de desarrollo autonómicos.

• Tendencias centralistas en la actuación de algunos sectores del gobierno central.

Algunas de estas limitaciones están siendo abordadas gradualmente, a través de normas como Ley de Gobiernos Municipales, Ley de Acuerdos Gubernativos, Ley de Financiamiento para la FAM, proyecto de ley de Mancomunidades, etc., sin embargo una de las limitaciones más importantes es el poco desarrollo de instrumentos metodológicos para la aplicación de los enfoques integrales y/o transversales en el tratamiento de temas determinados para su incorporación en procesos de formulación y gestión de políticas públicas.

En el caso de los temas de ambiente y sustentabilidad en los procesos de desarrollo autonómicos, particularmente en instrumentos normativos y de gestión de desarrollo la aplicación del enfoque integral-transversal que deriva de los fundamentos constitucionales sobre integralidad, debe superar el tratamiento sectorial y considerar los componentes de ambiente y sustentabilidad a lo largo de los componentes temáticos y sectoriales de los esquemas normativos, institucionales y de planificación y gestión del desarrollo. Para debemos partir de una definición de transversalizacion como el proceso por el cual los temas de ambiente y sostenibilidad son introducidos en el conjunto de los diagnósticos y proyecciones estratégicas (Visión, misión, proyectos, actividades, etc.) de la planificación y gestión del desarrollo municipal, principalmente asociadas a las actividades económico-productivas y no sólo como un capítulo sectorial de Recursos Naturales o Calidad Ambiental, sin que esto limite la consideración de temas sectoriales que por sus características y magnitudes no pueden ser articulados a alguna actividad específica. (Zambrana 2009)

Transversalización de ambiente y sostenibilidad en planes de desarrollo autonómicos

Para el caso concreto del tratamiento transversal de los temas de ambiente y sustentabilidad en los planes de desarrollo autonómicos, además de tomar en cuenta los problemas ambientales sectoriales como contaminación de un curso de agua o gestión de residuos sólidos, el énfasis radica en que la gestión de los problemas o impactos ambientales debe necesariamente desprenderse de la proyección económica y social en todas las fases de la elaboración del plan. Esto significa identificar los problemas ambientales que son efecto de cada una de las actividades de la matriz económico productiva de un territorio; es decir, se “extraen” sus problemas ambientales específicos, para definir líneas estratégicas, las mismas que, como parte de las acciones de promoción económica, deben contener acciones de sostenibilidad explicitas para cada uno de sus componentes. Ilustrativamente se puede representar así (Ver Gráfico 1):

(Ver gráfico en PDF de esta edición en: https://www.la-epoca.com.bo/portada/1423601728/digital/#/11/zoomed)

Esto significa visibilizar los temas de ambiente y sostenibilidad en las diferentes etapas de un proceso de planificación de desarrollo, principalmente en el eje de relacionado con la actividad económico-productiva o en las iniciativas de Desarrollo Económico Local.

Transversalización de ambiente y sostenibilidad en cartas orgánicas y estatutos autonómicos

El mismo enfoque metodológico debe ser aplicado para la aplicación de la transversalización en la elaboración de Estatutos Autonómicos y Cartas Orgánicas en el tratamiento de los temas de ambiente y sostenibilidad; es decir, se fundamentan en una comprensión de la complejidad de la realidad ambiental y la necesidad de situar las unidades de gestión autonómicas en los espacios ecosistémicos que las contienen. En ese marco, el tratamiento metodológico del enfoque transversal, para elaboración cartas orgánicas y estatutos autonómicos implica la introducción de contenidos de ambiente y sostenibilidad a lo largo de las fases de su formulación y de la secuencia de contenidos, esto puede ser expresado en el gráfico 2.


(Ver gráfico en PDF de esta edición en: https://www.la-epoca.com.bo/portada/1423601728/digital/#/11/zoomed)

Estos dos esquemas de aplicación del enfoque transversal para un tratamiento integral de los temas de ambiente y sustentabilidad para el aprovechamiento y la protección de los componentes de la Madre Tierra deben tener una manifestación institucional multisectorial, de tal forma que los temas ambientales no sean únicamente gestionados por la Unidad del Gobierno Autónomo, dedicada a los temas ambientales, sino que la Unidad de Desarrollo Económico, por su parte, debe promover y gestionar el empleo de tecnologías sostenibles en los procesos productivos o la Unidad dedicada a la regulación y control urbanístico debe promover y gestionar tecnologías de eficiencia energética y de uso de agua en la construcción de edificaciones. Esto puede representarse en el gráfico 3.

(Ver gráfico en PDF de esta edición en: https://www.la-epoca.com.bo/portada/1423601728/digital/#/12/zoomed)

Esto quiere decir que la gestión de los temas ambientales no es función exclusiva de una Unidad dedicada a los temas ambientales como las Secretarias Departamentales de la Madre Tierra de las Gobernaciones o las Direcciones de Medio Ambiente de los Gobiernos Municipales sino, diferentes unidades como Desarrollo Agropecuario, Desarrollo Económico, Turismo, Transportes, Urbanismo, etc. Gestionan los temas ambientales que se desprenden de cada uno de ellos.

Conformación de regiones y acuerdos gubernativos

Uno de los avances muy importantes de la normativa y la gestión autonómicas para la gestión del ambiente y la sustentabilidad para la protección de la madre tierra ha sido la configuración y desarrollo de las regiones autonómicas que permitirían superar las limitaciones de las divisiones políticas y abordar los temas del Desarrollo Sustentable desde una perspectiva bioregional.

Desde el punto de vista de la Planificación Sustentable de un territorio, la autonomía regional y la región como espacio de planificación y gestión, define una potencialidad de alta relevancia ya que, los criterios de definición regional, superan la división política actual heredada de la colonia y definen posibilidades de aplicación del enfoques de planificación bioregional que por supuesto tendrán efectos fiscales notables, tanto por economías de escala como por el enfoque preventivo.

Para los casos en que las capacidades de gestión son limitadas como en los casos de los municipios de Yunguyo del Litoral o Nazacara de Pacajes, se deben definir mecanismos de gestión ambiental intermunicipales, de manera que las capacidades de municipios grandes puedan dar servicios de gestión ambiental a municipios mas pequeños a través de instrumentos dinámicos de cooperación interautonómica, plasmados en acuerdos intergubernativos o mancomunitarios. Por su parte, a través siempre de acuerdos intergubernativos la Gobernación debería establecer una unidad de servicios de gestión ambiental permanentes a los municipios pequeños, con posibilidades reales de efectuar una intervención a partir de criterios bioregionales.

CONCLUSIONES

El abordaje integral-transversal de gestión del ambiente y la sustentabilidad autonómica derivado del marco constitucional y normativo, define un momento inmejorable para redefinir el modelo de gestión ambiental autonómico en Bolivia. Sin embargo esto requiere varias definiciones:

• Convencimiento de que los temas ambientales pueden deben ser tratados en forma transversal y multisectorial para su gestión integral.

• Disposición de los actores autonómicos a una articulación interautonómica efectiva.

• Necesidad de definir niveles de planificación del Desarrollo Sustentable que pueden superar las jurisdicciones autonómicas, como único mecanismo de sostenibilidad, tal como ha sucedido con la creación de la Región Metropolitana de Kanata en Cochabamba.

• Vocación para planificar y gestionar a través de ejercicio proactivo de los diferentes tipos de competencias.


1 Utilizar 50 millones de bolivianos en un centro de educación ambiental, significaría un alto presupuesto para temas ambientales pero los instrumentos de planificación del Gobierno Departamental de Santa Cruz no muestran eso y la realidad ambiental de este departamento nos indica que aun con muchos recursos no necesariamente se resuelven los problemas ambientales.

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