por: Emilio Rodas Panique
Transcurrimos el siglo 20 sin resolver este problema de origen: la demanda igualitaria federal de Andrés Ibáñez, la Guerra Federal de Pando y Zarate Willca, La Ley Busch del 11 por ciento, el movimiento cívico del (…) la elección de alcaldes municipales por voto directo, la demanda de descentralización, la participación popular, etc. son hitos que evidencian la tensión autonómica en nuestra historia.
La autonomía no es creación ni patrimonio de la oposición en Bolivia, es una demanda histórica insatisfecha por la República e incluso anterior a ella. El proceso emancipador de Bolivia tuvo características regionales con poco nivel de articulación de los movimientos libertarios entre sí. La unificación vino con Sucre y su incursión en el Alto Perú, antes de que estos esfuerzos militares regionales lograran un grado organizado de estatalidad. La fundación de Bolivia a instancias de Sucre y aceptación de Bolívar, con muchos impostores de por medio, terminó configurando un estado centralista excluyente a la medida de los intereses de los criollos que a última hora se agolparon a recibir al Mariscal y negaron históricamente la participación a los verdaderos combatientes patriotas; de pronto teníamos las República, sin las regiones y los indios, lo cual no se parecía en nada a lo que habían soñado y si, muy similar al viejo estado colonial que se suponía habíamos superado.
Esta deuda histórica se ha manifestado de forma recurrente en el tiempo de la República y ha producido tensiones que en varios momentos llegaron hasta la confrontación armada. Las regiones, convertidas artificialmente, por el centro, en Departamentos, mantuvieron expectativas de empoderamiento a pesar de los fraccionamientos territoriales; llegamos y transcurrimos el siglo 20 sin resolver este problema de origen, la demanda igualitaria federal de Andrés Ibáñez, la Guerra Federal de Pando y Zarate Willca, La Ley Busch, del 11 por ciento, el movimiento cívico del 58 para consagrar la aplicación de regalías petroleras, la elección de alcaldes municipales por voto directo, la demanda de descentralización, la participación popular, etc. son hitos históricos que evidencian la tensión autonómica en nuestra historia.
Con esa acumulación llegamos al momento de la refundación del Estado. Los sectores populares habían revindicado cada uno por su lado y, luego en bloque, la agenda de octubre que fue una respuesta programática del pueblo; paralelamente el enemigo desplazado se había parapetado en el frente más frágil de la agenda, la organización territorial del estado, esa vieja aspiración de las regiones fue tomada como bandera y desde ella se intentó consolidar una cabecera de playa para contrapesar el ascenso popular.
Una derecha hábil en lo discursivo, contiene su estrepitosa caída a partir de una bandera justa y poco comprendida desde el frente adversario, con la asamblea instalada; en un escenario altamente conflictivo, recién el MÁS y el proceso de cambio comienza a digerir la necesidad de abordar el tema autonómico como elemento estratégico del futuro estado plurinacional.
La oposición tomo la autonomía como bandera política coyuntural, el MÁS la asoció con la oposición y por tanto la rechazo; hubo un momento en que se usaba la palabra en forma despectiva para identificarla con la derecha. Paradójicamente, los herederos culturales y sociales de las élites, que habían postergado el debate histórico sobre la reorganización territorial del estado, se convertían paladines de la autonomía.
En el fondo se impuso la determinante histórica, la Constituyente no podía ignorar la autonomía; pese al escenario de confrontación, la asamblea Constituyente incorporó un capítulo de organización territorial del estado en la nueva constitución, no fue un parto fácil, no había sido un embarazo normal, fue en contrapartida una larga y obscura noche que estuvo a punto de producir una interrupción del embarazo, el sesgo político que marcó el ambiente del debate condicionó los resultados.
La derecha apostó por miniestados en los límites autonómicos, con intenciones de controlar ámbitos como justicia, seguridad interna, dominio sobre la tierra, dominio sobre los recursos naturales, atribuciones tributarias, etc. La estrategia era poner la vara tan alta que incluso perdiendo saldrían ganando y el proceso de cambio tuvo que administrar con su mayoría, un debate en el cual debía rediseñar el nuevo estado con autonomías legítimas, amplias y eficientes y a la vez, lograr un sólido cinturón competencial que garantice la unidad del estado. Esto es lo que finalmente se traduce en la estructura competencial en la nueva Constitución Política del Estado.
La demanda autonómica que había sido planteada desde las regiones se consolidó como un nivel gubernativo intermedio, aquello que fue negado en las dos reformas hechas en los años noventa: participación popular y descentralización, que privilegiaron lo municipal, negando decididamente el nivel meso. Ahora tenemos gobiernos departamentales con cualidad gubernativa y el viejo comisario del centralismo que se llamaba prefecto pasa a ser Gobernador, el viejo e inútil consejo departamental se transforma en Asamblea Legislativa Departamental, con cualidad Legislativa deliberativa y fiscalizadora, en el marco de sus competencias, ambos elegidos por voto universal.
Asimismo, se consolida el municipalismo, y se potencia, el Concejo Municipal pasa a tener cualidad Legislativa y se separa en el proceso electoral de la elección del alcalde. Emergen dos nuevos niveles autonómicos aportados desde el campo popular: la autonomía Indígena Originario Campesina como una respuesta al derecho de los pueblos de reconstituir sus espacios de decisión y autogobierno; y la autonomía regional como un camino a construir desde el espacio de planificación.
La vieja discusión entre departamento o región queda zanjada con la apertura de una puerta secuencial, que permite constituir institucionalidad de forma gradual hasta terminar en una región autónoma con autoridad ejecutiva y asamblea regional, aunque esta última sin cualidad legislativa. Tal vez está última autonomía es una forma de responder a un debate que fue propuesto pero que nadie quiso ahondar por la alta sensibilidad que genera en los sentimientos de la gente: reorganizar el territorio modificando la superficie de los departamentos y los municipios; este era una desafío muy grande para el momento político y podría haber provocado aún más confrontación.
Toda esta nueva estructura del estado queda sellada con un catálogo competencial que asigna a cada nivel atribuciones específicas, hay un complejo correlato en la CPE que es desarrollada y complementada por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización yes la primera vez que tenemos un marco claro, acordado y negociado. Este debate sin duda es fundamental porque resulta difícil desagregar en una estatalidad culturalmente forjada en la centralización y esto no ocurre solo desde el gobierno central hacia el nivel sub nacional, sino en la propia relación de los niveles subnacionales; hoy lo evidenciamos ya no sólo en lo competencial a la hora de discutir región, sino en la asignación y ejecución de la inversión y, cruzar las competencias para justificar la inversión siempre es un debate espinoso.
Un nuevo estado con varios niveles de gobierno, competencias asignadas y recursos predeterminados, sin duda arroja una serie de dificultades a la hora de armonizar la gestión pública, sea el nivel que sea, todos estamos en el mismo territorio, la competencia del nivel central se ejecuta en un territorio que a la vez es departamental, municipal o indígena, lo que obliga a desarrollar una serie de dispositivos de articulación y coordinación intergubernativa, ayuda a centrar la planificación, para que la acción exógena no aparezca como un implante rechazado por el organismo; están previstos los Consejos Sectoriales, aunque estos han funcionado de forma parcial, en algunos casos con mucho interés por las cabezas de sector para la implementación de sus políticas sectoriales, pero definidas unilateralmente y usando el mecanismo con dos propósitos, asegurar la colaboración subnacional y comprometer recursos de estos para sus propios objetivos; esto muchas veces ha desincentivado al nivel subnacional a un mayor compromiso, sobre todo cuando el mecanismo ha sido activado después de poner en vigencia normas que comprometen sus recursos. En otros casos, la cabeza de sector simplemente no ha considerado implementar los consejos sectoriales; en 2016 desde el Ministerio de Autonomías se gestionó la primera reunión de coordinación entre el Ministerio de Educación y las nueve Secretarias de Desarrollo Humano de los Gobiernos Departamentales para coordinar la implementación de las competencias en cuanto a educación técnica tecnológica, en el marco de la ley Avelino Siñani y Elizardo Pérez, casi seis años después de la Ley Marco de Autonomías y la Ley de Educación.
Sin duda el mecanismo más importante de coordinación es el Consejo Nacional de Autonomías, en una relación tan compleja y a la vez tensionante a nivel íntergubernativo, este espacio es de altísima importancia, allí están los que toman decisiones, toman acuerdos macro, prestablecen los marcos políticos para la discusión técnica, debaten sobre desarrollo y articulación de gestión pública desde lo estratégico. El 2015, en medio de una escalada pública sobre el Pacto Fiscal, fue el Consejo Nacional de Autonomías el que definió los marcos de este debate, lo encausó en la ruta institucional y el marco legal. Sin embargo este espacio debe ser mejor aprovechado por el estado en general; el hecho que, desde la promulgación de la ley Marco de Autonomías, hayan pasado casi cuatro años y medio para que se realice la primera sesión del Consejo Nacional de Autonomías ha sido un desperdicio de tiempo para abordar un debate más fructífero, que el debate político confrontacional respecto del rumbo del estado autonómico;
El debate Constituyente estaba condicionado por la presión externa, grandes temas de alta sensibilidad fueron postergados para no profundizar la confrontación, si bien se constitucionalizaron ingresos que ya estaban consolidados para el nivel subnacional (regalías, IDH y coparticipación tributaria), en todos los casos eran ingresos consolidados antes de la nueva constitución, no hubo innovación y a la vez se postergó el debate para la ley Marco de Autonomías; en este escenario también se pateó para adelante el debate, condicionando a los resultados del Censo de población y vivienda; el censo se realizó en noviembre de 2012 y los resultados recién fueron legalizados mediante decreto en agosto de 2014. Antes de eso ya se había discutido y aprobado la ley de Clasificación de impuestos y esta tampoco incorporó innovaciones revolucionarias favorables al nivel subnacional, solo algunos impuestos marginales: herencia, motorizados acuáticos y aéreos y pasivos ambientales y el único efectivo para los gobiernos departamentales ha sido la herencia.
Es un tema que puede redituar políticamente y por tanto será explotado, pero más allá de ello, es preciso mantenerlo abierto desde lo estratégico, un insumo imprescindible para ello es el costeo competencial. No hemos tenido una aproximación seria en este campo, tenemos que saber cuanto nos cuesta mantener sano a un ciudadano boliviano, desagregar este costo según las competencias y determinar cuanto es la brecha entre lo disponible y lo ideal y en base a este horizonte, planificar la cobertura del déficit y la proyección, no podemos abordar el debate estratégico sin este insumo trabajado de manera integral.
En este sentido han surgido propuestas que tienen guarismos irresponsables desde su planteamiento, han sido hechos en función de cálculo político, más allá de lo real. No se puede pretender afectar dramáticamente el presupuesto sin tener reemplazo para esa cobertura pues, en lo presupuestario, no quedan recursos sueltos, cada centavo esta asignado, la propuesta de modificar la estructura de distribución de los impuestos coparticipables y equilibrar la asignación no contempla la valoración de los servicios y coberturas que hoy tienen esos recursos en manos del nivel central. Ahí hay una interpretación perversa y política, pues el médico, el maestro, el policía, la carretera, el riego, no están en la Plaza Murillo, están desplegados en territorios municipales, departamentales o indígena originario campesino, por tanto de manera simplista hacer el cálculo 80/20, 85/15 es irresponsable.
La maduración política del nuevo estado aún va a costar alcanzarla, exige superar desconfianzas; el nivel subnacional debe superar la percepción que tiene del central, al que ve de dos formas, un viejo avaro que no quiere soltar la plata para nada y a la vez al benefactor de tipo padrinazgo que le puede resolver todo sin esforzarse; por el lado del nivel central este debe dejar de ver a municipios y gobernaciones como muchachos malcriados, irresponsables e ineficientes, todos son estado, el bienestar de la gente depende de máximos niveles de eficiencia en la articulación de la gestión pública, el uso eficiente de recursos, el acostumbrarnos a medir impacto en base a indicadores claros y no quedarnos en la ejecución presupuestaria que a la larga puede ser del 100%, pero sin lograr ningún impacto.
En lo político la autonomía ha sido la materialización real del nuevo Estado Plurinacional, lo que tenemos es el gran acuerdo que pudimos alcanzar, ni más allá ni más acá de donde podíamos llegar. Hablar hoy de federalismo u otras opciones es negar el gran acuerdo alcanzado por el pueblo el 2009, aquí estamos y aquí estaremos y cualquier proyecto político debe acomodarse a esta regla de juego, de manera responsable, las divergencias políticas estarán en los ritmos y los matices.
* Fue viceministro de Autonomías.
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