julio 24, 2021

Rendición Pública de Cuentas, ¿cómo estamos?

El martes 30, la ministra de Comunicación, Amanda Dávila, organizaba una reunión pública de rendición de cuentas. Unos días antes, el diputado Fabián Yasik, del MSM, emprendía una iniciativa similar. El miércoles varias organizaciones han presentado un proyecto de ley para el control y la participación social ¿Qué significa eso?

La Rendición Pública de Cuentas (RPD o Accountability como algunos conocen a estas prácticas) son mecanismos que, en teoría, permiten a la sociedad civil interpelar a sus representantes políticos por la responsabilidad de sus acciones. Existen diversas formas de hacer esto posible y Bolivia cuenta ya con un marco normativo y la experiencia suficiente como para hacerla funcionar bien, extendiéndola y profundizándola, pero cuidando que no afecte la gobernabilidad.

Introducción

En este artículo trataré de exponer las oportunidades que la RPC tiene actualmente para constituirse en un medio eficaz para acercar a la sociedad civil y al Estado. Después de todo, la RPC no sólo permite a la ciudadanía controlar el comportamiento de sus autoridades evitando prácticas perversas como la corrupción, sino que también es un mecanismo ideal para re-legitimar al Estado en su papel de velador del interés general de la sociedad, tanto como a la democracia como forma de gobierno.

Comencemos señalando que existen varias formas de accountability que traspasan vertical y horizontalmente al Estado. Por accountability horizontal entenderemos la existencia de instituciones estatales que tiene la facultad de controlar, evaluar y sancionar a otras instituciones estatales en caso de que estas últimas incurran en prácticas incorrectas o ilegales (Guillermo O`Donnell, 2003).

Concretamente, en nuestro Estado Plurinacional tenemos como ejemplo de este primer tipo de accountability a la Contraloría, la Procuraduría, las diferentes Autoridades Desconcentradas (ATT, etc.) e incluso al Defensor del Pueblo. Todas estas instituciones tienen la característica común de que tienen la obligación de controlar el correcto ejercicio de las funciones políticas y administrativas de otras instituciones del Estado. Ej. Los gobiernos municipales o las empresas del Estado.

No obstante, este tipo de accountability no siempre es suficiente como para garantizar un manejo correcto y transparente de las instituciones públicas (de otra manera nuestro país no ocuparía el modesto lugar que ocupa en el ranking d los países más corruptos del mundo de Transparencia Internacional) por lo que a este tipo de accountability o RPC se le añade también la accountability vertical.

Esta consiste en la posibilidad directa que los ciudadanos o la sociedad civil tiene para responsabilizar, sancionar o premiar a sus autoridades políticas. Un primer tipo de accountability vertical son las elecciones, por medio de las cuales la sociedad civil puede sancionar con su voto la conducta de los políticos.

Este tipo de accountability también ha demostrado ser insuficiente no sólo debido a que es muy ocasional (solo cada cuatro o cinco años), sino que no siempre se puede sancionar proporcionalmente por sus acciones a los políticos después de las elecciones (los votos pueden cerrarle las puertas del poder a un político pero no pueden condenarlo por prácticas como la corrupción).

Por lo tanto, producto de diversas herencias políticas, existe también la accountability societal (Enrique Peruzzotti, 2002). En este categoría la sociedad civil se organiza (o es organizada) de forma que puede interpelar directamente a sus autoridades políticas por medio de diversos mecanismos que van desde la denuncia pública y la condena moral, hasta la revocatoria de mandato o la activación de mecanismos de accountability horizontal. Un ejemplo de este tipo de RPC es el Control Social.

Nuestro Estado Autonómico y Plurinacional

Dicho todo lo anterior, lo primero que debemos tomar en cuenta es la organización territorial de nuestro Estado. Bolivia, como Estado compuesto y descentralizado, con autonomías y con una diversidad de prácticas de gobernabilidad, es una forma de organización compleja en la que la accountability o RPC puede ejercerse de muchas formas.

Tanto la CPE como la LMA reconocen que cada nivel subnacional tiene facultades legislativas que les permiten organizar la RPC de la forma que les parezca conveniente, mientras no contradigan lo dispuesto en las normas mencionadas. Por lo tanto, sus mecanismos de RPC pueden variar significativamente entre unas y otras.

Un ejemplo de esto es la recientemente aprobada Ley de Participación y Control Social del Municipio de La Paz. Se trata, en primer lugar, de una forma de accountability vertical. Tiene las siguientes características.

  1. Los sujetos que la ejercen proviene de las diferentes formas de organización que adopte la sociedad civil. Tanto urbanas como rurales, incluyendo a las comunidades de los distritos rurales.
  2. Su ámbito de aplicación es amplio. Todas las organizaciones e instituciones del GMLP o incluso entidades privadas donde se administren recursos públicos del municipio.
  3. Sus mecanismos de acción son todos de tipo indirecto. Es decir, no reemplazan las funciones de las instituciones del Estado encargadas de ejercer la accountability horizontal. Es decir, pueden hacer denuncias y hacer seguimiento a todas las actividades políticas y administrativas del GMPL, pero no pueden sancionar directamente a las autoridades sospechosas de mala conducta.

Ahora, se pueden hacer varias interpretaciones de estas características. En primer lugar su sujeto hace uso de la riqueza organizativa de la sociedad civil y no impone un tipo de control artificial creado desde el Estado sin tomar en cuenta los hábitos sociológicos del municipio. Tal defecto era muy criticado en los Comités de Vigilancia durante la época de la LPP (Ayo, 2002).

Su amplió ámbito de aplicación abre la posibilidad de que las prácticas de RPC o accountability se desarrollen en los tres niveles más importantes de un proceso de descentralización. Las descentralizaciones a) política, b) administrativa y c) fiscal. (BM, 2009)

No obstante, se podría criticar que su ámbito de aplicación es muy difuso y que sus mecanismos de acción no cuentan con la contundencia que tenían los CV para congelar las cuentas del municipio en caso de sospecha de mala conducta por parte de las autoridades políticas o administrativas (mecanismos de control directo). No obstante, seguramente estas tres características serán más concretas una vez que se reglamente esta norma.

Lo importante que se debe notar aquí es que este mismo Control Social puede variar significativamente entre municipios e incluso entre departamentos. La LMA reconoce que cada entidad autonómica puede organizar su Control Social de acuerdo a sus normas, lo que quiere decir que el Control Social variará significativamente entre ellas.

Fundamentalmente, debemos tomar en cuenta que nuestro carácter Plurinacional, que reconoce las formas organizativas de los pueblos indígenas, también le añadirá riqueza a este panorama.

Lo negativo de todo esto es que el Control Social podría no desarrollarse al mismo nivel en todo el país, al estar sujeto a la voluntad de cada entidad autonómica o pueblo indígena.

Para terminar, también debemos tomar en cuenta que este incierto panorama para la accountability horizontal y vertical también depende de los esfuerzos que el gobierno central haga al respecto. Un caso ejemplar es el de la última reconfiguración del Órgano Judicial, cuyos magistrados ahora son escogidos por voto popular.

Aunque no se ha explicado aún cual es la relación entre escoger a estas autoridades democráticamente y mejorar la calidad de la justicia, se debe notar que esa reforma abría la posibilidad perfecta para establecer mecanismos de RPC vertical societal a esos mismos magistrados.

Es decir, que sus acciones, además de ser juzgadas por otras instituciones del Estado (accountability horizontal) y por las periódicas elecciones a las cuales serán sometidos, también podrían ser sometidas a alguna forma de Control Social que hubiera acompañado muy bien a la comentada reforma democrática.

El último proyecto de Ley de Participación y Control Social presentado por el Min. de Transparencia ante la ALP el último 30 de octubre, es otro esfuerzo al que debemos prestar atención.

Los sujetos de este control podrán ser clasificados de dos formas: los colectivos y los individuales. Su ámbito de aplicación se extenderá también a cooperativas y entidades privadas en las que el Estado tenga participación financiera u ofrezcan servicios públicos. Ningunos de sus mecanismos de control incluye formas directas de sanción, por lo que esta Ley no asume las competencias del Estado en materia de fiscalización.

Además, también instituye una forma de accountability de abajo hacia arriba, al ordenar que los controladores colectivos también rindan cuentas ante sus bases.

Ahora, se debe reconocer que abrir la posibilidad de que tanto sujetos colectivos como individuales ejerzan el Control Social es un avance, por lo menos en el papel. Una de las preocupaciones respecto a este tema expresadas por la oposición era de que el Control sea ejercido solamente por organizaciones sociales, que actualmente están a favor del gobierno y que, por lo tanto, su accionar como sujeto de Control se vea politizado de forma que afecte la gobernabilidad de los ámbitos sobre los cuales se ejercerza.

Algo que, sin embargo, no está fuera de toda posibilidad, tomando en cuenta que los sujetos colectivos que reconoce el proyecto de ley también tienen intereses políticos, que no velan por el conjunto de la sociedad sino por los intereses corporativos de sus afiliados.

De todos modos, mientras lo anterior es un peligro real para la gobernabilidad, es un avance que el ciudadano de a pie pueda ejercer el Control, aunque esto sólo de forma ocasional.

Todo depende de cómo se trabaje esta ley en la ALP.

Tanto control como lo permita el Estado

Antes de comenzar a hacer algunas consideraciones teóricas sobre la accountability vertical, es importante que diferenciemos bien entre los diferentes componentes del Control Social. La norma analizada del GMLP los diferencia bien. A saber: a) el sujeto que ejerce el control, b) los mecanismos de acción de los que dispone y c) su ámbito de aplicación.

Estos tres componentes se reconfiguran de acuerdo a los intereses de la clase política y las relaciones de fuerza que esta comprende. Se podría especular que responden indirectamente a como se compone lo que algunos marxistas llaman “el bloque en el poder” Esto puede ser observado en las tres diferentes etapas del Control Social en Bolivia identificadas por Komadina (Komadina, 2011)

La primera, que abarca desde 1952 hasta 1985, es la del control obrero sobre las minas del Estado que conformaban la COMIBOL. Los mecanismos de esta etapa del Control Social eran en su mayoría indirectos pues constaban de formas de control a la administración de las minas y a su gerencia empresarial, aunque también tenían un poder de veto que luego fue disminuyendo con el tiempo. Esta forma de Control Social responde a que el proletariado (especialmente el minero) eran actores de relevancia durante la época señalada. Por lo tanto, e Estado se veía obligado a ceder a este sector algunas prerrogativas.

La segunda etapa es la correspondiente a la LPP. A partir de la implementación de esta norma en 1994 se realizaron serios esfuerzos para incorporar el Control Social en la administración de los municipios. El actor: los CVs; Los mecanismos: la posibilidad de congelar las cuentas del municipio en caso de identificar conductas dañinas por parte de políticos y administradores; El ámbito: el municipio. Sobre las condicionantes políticas, se debe tomar en cuenta la teoría que sostiene que la LPP tenía, entre otras finalidades, reemplazar la participación popular por medio de los sindicatos por otra menos corporativa. Después de todo, la COB y la clase obrera en general se encontraba en su mayor crisis orgánica de toda su historia y ya no tenían ninguna posibilidad interpelar exitosamente al Estado.

La tercera etapa es la que vivimos actualmente, que se caracteriza por la complejidad organizativa del Estado Autonómico y Plurinacional. Además, se trata de una etapa en la que los partidos políticos han perdido representatividad para ser reemplazados por las organizaciones sociales de tipo sindical, lo que actualmente influye en quienes son reconocidos como sujetos de Control.

Ya se había dicho en otros lugares que ninguna autoridad política acepta fácilmente que se limite su poder o que se la cuestione desde niveles de autoridad más bajos. Por ello, resulta obvio que los alcances del Control Social variarán de acuerdo a la relación de fuerzas que comprenda el Estado y de que tanto este esté dispuesto a ceder. Algo que adoptará formas particulares en nuestro Estado, tomando en cuenta la cercana relación que existe entre el gobierno de Morales y las organizaciones sociales de tipo sindical o ciudadano (FEJUVE, por ejemplo.

Conclusión

Primero, que la complejidad organizativa de nuestro Estado Autonómico y Plurinacional dificulta más un desarrollo armonioso de ambos tipos de accountability o RPC. Algunos incentivos desde el nivel central de gobierno podrían ayudar a que este proceso llegue a buen puerto.

Segundo, se debe cuidar que los sujetos que se escojan para ejercer el Control estén limitados en su repertorio de mecanismos, que deben ser de tipo indirecto, tomando en cuenta que las organizaciones sociales y ciudadanas están guiadas por intereses corporativos que no representan a toda la sociedad en su conjunto sino solamente a su sector, además de intereses políticos. Por lo tanto, darles mecanismos de Control directos (por ejemplo, la posibilidad de remover autoridades políticas) podría tener consecuencias importantes para la gobernabilidad.

Tercero, la nueva arquitectura organizativa y funcional de nuestro Estado abre nuevos espacios en los que se puede ejercer formas verticales de accountability, como el Control Social a los magistrados del Órgano Judicial. Si la reforma de 2011 tenía el propósito de democratizar la Justicia en Bolivia, dar la posibilidad de controlar a sus autoridades desde la sociedad civil de forma continua y no sólo durante elecciones, definitivamente le añade una mayor democratización a esa reforma.

Reformas de este tipo, que se pueden llevar adelante a partir de las propias disposiciones de la Constitución Política del Estado, representan una conquista de la democracia en ese su camino hacia su ampliación permanente.

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