por: Gonzalo Omar Zambrana Ávila
El modelo autonómico de Bolivia plasmado en la Constitución Política del Estado y la Ley Marco de Autonomías Andrés Ibáñez tiene un carácter de completitud desde el punto de vista de cobertura jurisdiccional, ámbitos competenciales y facultades para su ejercicio. Todo el territorio nacional es parte de diferentes jurisdicciones territoriales.
Una vez que se consolidó la conformación de las autonomías bajo el mandato constitucional y como parte de un escenario electoral se abrió la discusión del pacto fiscal debido principalmente a los intereses electorales de la oposición que pretendieron utilizar el tema para criticar al gobierno por el retraso en el inicio de las actividades del Pacto Fiscal previsto Disposición Decima Séptima de la Ley Marco de Autonomías, la cual definía un plazo de 6 meses después de publicados los datos oficiales del censo para la presentación de una propuesta técnica sobre el pacto fiscal al Consejo Nacional de Autonomías. En febrero de 2015 el Gobierno instaló el funcionamiento de este Consejo y recibió la propuesta técnica por las instancias competentes dando cumplimiento al artículo referido, en todos sus términos y a partir de entonces hasta diciembre de 2017, funcionó el Consejo Nacional de Autonomías con el brazo operativo de la Comisión Técnica del Pacto Fiscal conformada por representantes del nivel central y las entidades territoriales autónomas.
De acuerdo a definiciones y experiencias internacionales, la concepción más básica de Pacto Fiscal hace referencia a la redistribución de los recursos financieros entre los diferentes niveles de gobierno y, en base a esta sencilla definición se conocieron las primeras propuestas para el Pacto Fiscal; una de las primeras fue la del Gobierno Departamental de Santa Cruz que en su propuesta del 50-50, proponía la redistribución de los recursos de coparticipación reduciendo la participación del Gobierno central de un 75% al 50 para su redistribución entre: gobiernos departamentales, 20%, incremento de 3% para municipios, 1% para universidades y 1% para pueblos indígenas. A partir de esta propuesta se plantearon otras, pero la mayoría se referían a la modificación de los porcentajes de distribución de los recursos de participación, lo cual estaba explicado razonablemente por la necesidad de contar con recursos estables, pues otros recursos, como el IHD, están sometidos a variaciones de la economía internacional. Posteriormente el Gobierno Autónomo del Departamento de La Paz maduró una propuesta con criterios de interés financiero muy específicos de su propia realidad. A partir de la constatación de que sus recursos per cápita eran los más bajos del país propuso duplicar sus recursos financieros para lo cual acomodó esta expectativa a una propuesta general de reducción del 15% al Gobierno Central para su distribución a gobiernos departamentales, manteniendo el resto de la distribución entre municipios y universidades. A partir de las etapas 3, 4 y 5 se presentaron diversas propuestas para encarar la distribución de los recursos financieros.
Uno de los grandes factores que llevaron a una ausencia de redistribución efectiva en el proceso del Pacto Fiscal fue que las propuestas iníciales fueron concebidas con claros intereses políticos pues el 50-50 de la Gobernación de Santa Cruz, o propuestas similares como de los Demócratas de Potosí o incluso de la Gobernación de La Paz, proponían cifras sin ninguna base consistente que justifique los montos y destino específico de los recursos y tampoco había respuestas para la rígida distribución de recursos de coparticipación que corresponden al Gobierno Central para gastos de Educación 30%, Pensiones 19%, Salud, FFAA y Policía 24% y Gasto corriente 2%. Y, por supuesto, estas banderas políticas seguirán siendo utilizadas.
En las etapas finales del pacto fiscal se presentaron propuestas más novedosas y realistas, altamente proactivas como la creación de fondos que, si bien definían reestructuraciones de las formas de distribución, no correspondían a una asignación ciega, porcentual, sino a criterios de distribución acordes a la realidad compleja de las asimetrías verticales y horizontales de los territorios autonómicos.
El problema central es que no se comprende que Bolivia está reconfigurando completamente el modelo de Estado y por tanto el modelo autonómico, aunque avanzando lentamente, está concebido para ser parte de los esquemas gubernativos y territoriales del Estado Plurinacional. Se diferencia del modelo autonómico neoliberal, aunque por ahora todavía use componentes instrumentales gestados desde la formulación de la Ley 1551 y otros anteriores a la actual Constitución, como la Ley 843, que es el sustento de la teoría neoliberal del derrame, que prioriza la acumulación privada de capital como instrumento para mejorar las condiciones de vida de la población, a contrapelo del modelo de desarrollo de la actual Constitución.
El proceso del Pacto Fiscal no ha concluido ni desde el punto de vista técnico ni desde el punto de vista político. La continuidad de su tratamiento debe tener una mirada política, que se sitúe en los marcos del modelo autonómico y de desarrollo plasmados en la Constitución Política del Estado y el Plan Nacional de Desarrollo.
Entonces, la discusión del Pacto Fiscal debe superar la simple idea de redistribución de recursos a la que quieren conducir algunos operadores nostálgicos del neoliberalismo como las Gobernaciones de Santa Cruz, Tarija y La Paz
Es evidente que la ETAs deben responder a necesidades de específicas jurisdicciones territoriales como, recojo de basura o transporte urbano, por ejemplo. Pero existen funciones de mayor complejidad que requieren una articulación intergubernativa vigorosa tanto entre ETAs, como con el Gobierno Central. Por ejemplo, la apremiante necesidad de la diversificación económico-productiva o las políticas de salud cuyas bases territoriales superan la colonial división política municipal y departamental, por lo que su tratamiento solo puede ser gestionado bajo criterios territoriales regionales y una articulación multinivel.
Pero, si bien las ETAs, tienen la responsabilidad indelegable de responder a necesidades básicas locales concretas, su estrategia central debe radicar en su articulación con el Gobierno Central para la construcción conjunta de Estado Plurinacional, que ha definido un modelo de desarrollo para Vivir Bien en base a la recuperación de la soberanía sobre los recursos naturales y un esquema de redistribución de la riqueza dirigido por el Estado.
Finalmente debe quedar claro que el modelo de desarrollo basado en un esquema autonómico articulado al carácter integrado del desarrollo territorial nacional, para el cumplimiento del mandato constitucional en la construcción del Estado Plurinacional, requiere de esfuerzos planificadores territoriales muy vigorosos y en ese sentido se debe ir más allá de una redistribución de recursos para avanzar en la articulación intergubernativa como ejercicio concurrente de competencias y financiamiento del desarrollo.
* Economista.
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