octubre 24, 2020

El Estado Pluriautonómico

Para comenzar hay que señalar que no es muy recomendable creer en los conceptos universales, es decir que difícilmente se podrá encontrar un concepto de autonomía aplicable en todos los países. Así, no puede pretenderse adecuar o asimilar, por ejemplo, la autonomía española con la autonomía boliviana. Corroboremos lo anterior con un ejemplo: las Constituciones de Colombia (2001), El Salvador (1983) y Guatemala (1985) reconocen la figura de la autonomía, sin embargo ninguna de ellas es idéntica y mucho menos se parece a la figura planteada por el texto constitucional boliviano vigente. Así, se puede afirmar que el modelo autonómico planteado en la Constitución boliviana tiene matices que la diferencian de los diseños adoptados por otros países, este hecho no es en sí, ni bueno, ni malo, simplemente hay que comprender que cada construcción debería obedecer al contexto donde se la plantea. La Asamblea Constituyente, dada su conformación diversa, ha pretendido comprender el contexto boliviano, de ahí que muchos expertos han criticado su trabajo y redacción, aduciendo la ausencia de insumos técnicos, sin embargo muchas de estas críticas se han respaldado en estos conceptos universales, que como ya se ha dicho, no necesariamente son aplicables. Sin embargo, la experiencia internacional, no puede ser totalmente descartada, es por ello que siempre es bueno mirarnos al espejo, pero también mirar al resto, para aprender de sus experiencias, sus errores, pero nunca olvidando que el diseño es para un contexto diferente.

Con el antecedente expuesto, se puede comenzar a explicar y comprender el diseño boliviano, para ello se hacen algunas referencias al texto constitucional. Partamos por comprender el armazón territorial que tiene el Estado boliviano, para ello se acude al Artículo 269 que reconoce los siguientes niveles territoriales: departamentos, provincias, municipios, y territorios indígena originario campesinos, en este mismo armazón se incluye a la región, pero es bueno apuntar que a momento de aprobar la Constitución aun no existía formalmente ninguna, hoy se tiene al Gran Chaco. Por otra parte, el Artículo 272 establece los alcances de la autonomía, de esta manera ella implicara: a) elección directa de autoridades, b) administración de recursos económicos, c) ejercicio de las facultades: legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva. Finalmente habrá que señalar que tomando la base territorial establecida en el Artículo 269, se establecen cuatro modalidades de autonomía: Departamental, Municipal, Indígena Originario Campesina y Regional.

Ahora bien, si existen cuatro modalidades de autonomía, cabe preguntarse ¿cómo deben comprenderse estas? Una lectura simplista podría afirmar que la delimitación contenida en el Artículo 272 es aplicable a las cuatro modalidades, y que la variación sería el ámbito territorial. Sin embargo, al analizar cada una de estas modalidades se puede advertir que existen diferencias, estas, se centran en las facultades que se reconoce a cada una de ellas. De esta manera se puede advertir (Ver Cuadro) que cada modalidad no ejerce todas las facultades establecidas en el Artículo 272.

Así, el diseño constitucional boliviano permite comprender la autonomía de dos maneras: a) territorialmente, donde se puede señalar que existen cuatro modalidades de autonomía: departamental, municipal, regional e indígena originario campesina; b) por las facultades otorgadas donde existen tres tipos de autonomía: i) autonomía tradicional la cual se caracteriza por el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y deliberativa, en este caso se tiene como base territorial el departamento y el municipio; ii) autonomía como espacio de planificación y gestión del desarrollo, que se caracteriza por el ejercicio de las facultades reglamentaria, fiscalizadora, ejecutiva, deliberativa, normativo-administrativa, acá la base territorial puede estar constituida por una o más provincias, o varios municipios; y iii) autonomía indígena originario campesina que no tiene delimitada un ámbito de facultades sino que ello depende de usos, costumbres e instituciones de cada pueblo o nación indígena originario campesina, su base territorial puede ser el Territorio Indígena Originario Campesino, municipios y regiones. Es importante apuntar que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, en el caso de la autonomía regional, complementa las facultades que la misma ejerce, de esta manera se añaden las facultades reglamentaria y ejecutiva.

Como puede advertirse la Constitución boliviana no introduce una definición univoca de la autonomía. Así, el Artículo 272 constituye un referente que es completado o sustituido, como en el caso de la Autonomía Indígena Originario Campesino, por el desarrollo de los Artículos que introducen las diferentes modalidades de autonomía(Departamental, municipal, regional e Indígena Originario Campesina). Líneas atrás se señalo que existen dos formas de comprender la autonomía, este planteamiento es meramente ilustrativo, puesto que si nos apegamos a una lectura textual de la Constitución se habla de cuatro modalidades considerando bases territoriales, no obstante el esquema de análisis planteado en el anterior párrafo es útil para diferenciar funcionalmente cada una de estas modalidades.

Hasta esta parte surgen dos incógnitas. En el caso de la autonomía regional, destaca la facultad normativo-administrativa, donde, si se hiciera una lectura únicamente del texto constitucional se podría interpretar que la misma contiene a las facultades ejecutiva y reglamentaria, sin embargo la Ley Marco introduce las mismas como facultades diferentes y, señala que lo normativo-administrativo implica normar sobre competencias transferidas o delegadas, de esta manera no queda clara la diferencia entre facultad normativo-administrativa y facultad reglamentaria. Por otra parte, llama la tención que en los casos de la autonomía departamental y municipal, al delimitar las facultades que estás ejercen, no se hace referencia al ejercicio de las facultades reglamentaria y ejecutiva, ello no se específica tampoco en la Ley Marco, en este caso el Artículo 272 constituye un referente interpretativo para poder señalar que estas facultades son ejercidas por dichas modalidades. Como puede advertirse para delimitar las diferentes modalidades de autonomía se requiere comprender las facultades que estas ejercen, sin embargo, en algunos casos, puede surgir dudas respecto a los alcances de dichas facultades, probablemente esta delimitación sea una tarea que deba asumir el Tribunal Constitucional Plurinacional.

En este contexto, dado que existe más de una forma de entender la autonomía, se puede afirmar que estamos ante un Estado Pluriautonómico. Este etiquetamiento, que acude a la palabra pluri, no es caprichoso ya que muestra que el Estado boliviano ha optado por diseñar su estructura y organización territorial respondiendo a territorialidades diferentes. En el caso del departamento se observado una territorialidad construida mucho antes de la fundación de la república ya que muchos de los actuales departamentos constituían parte de la organización colonial, como es el caso de las intendencias. Por otra parte, la figura municipal, que ha aparecido con la Constitución de 1861, ha consolidado territorialidades locales, este fenómeno a asumido fuerza con el proceso de participación popular. El caso de la región plantea un espacio que tiene como objetivo principal promocionar desarrollo donde también se constituyen territoriales con matices propios tal es el caso del Gran Chaco. Finalmente la autonomía indígena originario campesina que obedece al reconocimiento de naciones y pueblos que hasta antes de esta reforma eran víctimas de las estructuras y visiones de un Estado monocultural que impedía que se desarrollen con respeto a sus propias instituciones. Lo anterior muestra la fusión de diferentes territorialidades, donde coexisten diferentes identidades, ello implica muchos desafíos donde puede destacar: la construcción de una gestión pública intercultural; articulación entre diferentes niveles territoriales, etc., sin duda alguna nos encontramos ante el desafío de construir el Estado Pluriautonómico planteado en un escenario con diversas identidades.

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