noviembre 26, 2020

CPE y regiones: Retos, reglas y desafíos

por: Nelson Rodríguez Castellón 

La regionalización, la mancomunidad y los acuerdos intergubernativos se constituyen en herramientas valiosas para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.

En el presente artículo abordaremos la temática regional, a partir del concepto región, con sus características, sus ventajas y desventajas, que deben ser tomadas en cuenta durante los siguientes años y las reglas de juego establecidas en la Constitución que moldea el Estado Plurinacional con autonomías.

Pero, ¿qué entendemos por región?

El diccionario de la Real Academia Española dice que una región es: [una] “porción de territorio determinada por caracteres étnicos o circunstancias especiales de clima, producción, topografía, administración, gobierno, etc.”. Esta definición, al mismo tiempo de aclarar algunos aspectos, genera dudas ya que no logra esclarecer lo que es una región en relación al Estado, es decir, si bien debe poseer características geográficas o culturales también –la definición– menciona una administración o gobierno, dificultándonos la comprensión del término.

“Región” es un término ambiguo que posee dos dimensiones, una espacial referida a las características propias y naturales; y otra territorial, referida a la apropiación del Estado, donde se definirá como una unidad territorial con algún tipo de administración o gobierno.

El factor geográfico y humano

Por un momento dejaremos de lado la administración, los gobiernos y los límites territoriales, y al ser humano, para enfocarnos en las características geográficas de la tierra, así podremos identificar espacios geográficos contiguos que comparten ciertas características comunes y que a la vez se diferencian de otras, o lo que podríamos llamar: regiones.

Igualmente, imaginemos al ser humano organizándose y apropiándose de diferentes espacios (territorialización), sea por ocupación pacífica o por las armas, con la finalidad de hacerse dueño de los recursos naturales, posiciones estratégicas y sentar presencia; esto lleva al surgimiento de los Estados y la creación de líneas imaginarias, denominadas límites, que tendrán la finalidad de separar y diferenciar un territorio del otro.

La etnia se refiere a grupos humanos que comparten elementos culturales que son inherentes al ser humano como puede ser su lengua, costumbres, religión, instituciones, etc. Estos grupos se apropian de un determinado espacio geográfico y pueden expandirse a otros territorios llevando su cultura o bien pueden ser desplazados reduciendo su territorio, ocupación que no responde a criterios regionales ya que en una determinada región puede existir una amplia variedad de etnias o en varias regiones puede existir una etnia hegemónica.

Fragmentación territorial

Si hablamos de administración y gobiernos debemos recordar que los Estados se asientan en diferentes espacios geográficos y posteriormente se subdividen en unidades territoriales secundarias que pueden o no responder a criterios regionales netos (los Estados fragmentan las regiones). Franz Barrios nos aclara que las regiones pueden ser unidades político-administrativas de nivel intermedio y es aquí donde podemos comenzar a hablar de gobierno y administración regional.

Desde la escuela se viene indicando a los niños que Bolivia está conformada por tres regiones: Cordillera, Valles y Llanos, esta división no reflejaba la realidad geográfica ni cultural además de corresponder a criterios simplistas; otro tipo de clasificación corresponde a las denominadas “ecorregiones”, bajo criterios naturales (según esta clasificación se deben distinguir 12 ecorregiones en Bolivia), donde en países como Colombia y Perú una región estará conformada por varios departamentos que comparten ciertos elementos geográficos comunes; por su parte, en Chile una región corresponde a la unidad territorial intermedia equivalente a nuestros departamentos y es que aunque alguna vez se manejó la idea de que los departamentos eran regiones, se debe aclarar que esta afirmación es errónea ya que los departamentos responden a una división colonial y a posteriores divisiones durante la república; en la actualidad, la Constitución Política del Estado (CPE) establece que las regiones son espacios de planificación de carácter intermedio entre el departamento y los municipios pudiendo convertirse en una unidad territorial si cumple ciertos requisitos establecidos en la ley.

Organización territorial en Bolivia

Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios indígena originario campesinos; las regiones formarán parte de la organización territorial, en los términos y las condiciones que establezca la ley (art 269, I y III de la CPE).

Según la CPE las regiones serán conformadas por unidades territoriales de carácter municipal o provincial que compartan cinco elementos: cultura, lengua, historia, ecosistema, economía; las Regiones Indígenas Originaria Campesinas (RIOC) deben además compartir instituciones políticas, jurídicas y sociales; las regiones no deben trascender los límites departamentales; las macroregiones fronterizas creadas y administradas por el Nivel Central del Estado (NCE), excepcionalmente son las únicas que pueden trascender los límites departamentales con la finalidad de que el Estado esté presente en las zonas estratégicas y fronterizas del territorio.

Las regiones metropolitanas (RM) tienen un tratamiento diferente, el único requisito para su creación corresponde a un criterio poblacional en conurbaciones iguales o mayores a 500.000 habitantes, y su institucionalidad es el Consejo Metropolitano (CM), conformado por representantes del Nivel Central del Estado (NCE), del Gobierno Autónomo Departamental (GAD) y de los Gobiernos Autónomos Municipales (GAM); la única experiencia en Bolivia corresponde a la Región de Kanata en el departamento de Cochabamba, creada el 27 de mayo de 2014, cuyo CM está conformado por el gobernador, alcaldes y representantes de los ministerios de Autonomías y de Planificación del Desarrollo, aunque todavía está a la expectativa la creación de las RM de Santa Cruz y La Paz.

El futuro de esta región es incierto ya que el CM de Kanata sesionó por una única vez el año 2014, posterior a su creación, con la finalidad de aprobar el reglamento interno y el plan de desarrollo metropolitano elaborado con la colaboración del BID; en julio de este año se realizó la posesión de las nuevas autoridades subnacionales que conformarían la nueva directiva de dicho Consejo, y es a partir de este suceso que el proceso regional de Kanata se paralizó, evidenciado la poca estabilidad de estos consejos; en efecto, una alternativa para tratar a las RM consistiría en la creación de autonomías regionales metropolitanas, panorama bastante lejano.

Problemas de las regiones

Políticamente el tema de las regiones se fue enfriando hasta llegar a un congelamiento y parálisis, esto a causa de la ambigüedad que presenta en si el término región y a las reglas de juego establecidas en la Constitución y las leyes que marcan una clara desventaja para los GAD donde se den autonomías regionales.

Los GAD podrán planificar su desarrollo a través de la creación de regiones al interior del departamento, y la institucionalidad de estas regiones serán los Consejos Regionales Económicos y Sociales (CRES), que contarán con participación de un representante del GAD, representantes de los GAM que la integran y la sociedad civil, a través de sus representantes y de los sectores productivos; esta región debe contar con un plan de desarrollo regional y por supuesto una amplia voluntad política.

Si el GAD tiene éxito al crear los CRES se estarían abriendo dos posibilidades: la primera, que el GAD tendría una fuerte presencia en todo su territorio a través de políticas de desarrollo y el efectivo ejercicio de sus competencias llegando a contar con ciudadanos satisfechos; la segunda posibilidad consiste en que el CRES tenga éxito abriendo la “posibilidad” de iniciar procesos autonómicos de tipo regional a conveniencia de los ciudadanos de ciertas regiones donde el departamento saldría perdiendo al realizar la transferencia competencial además de las facultades ejecutiva y reglamentaria sobre dichas competencias; el NCE transferiría ciertos porcentajes pertenecientes al departamento a la nueva entidad regional.

En el caso hipotético donde el GAD es incapaz de brindar soluciones ante las necesidades de sus habitantes en todo su territorio o se evidenciaran ciertas preferencias en determinadas regiones, concluirían procesos autonómicos regionales de larga duración que implicarían las desventajas ya mencionadas para el GAD, pero, para que esto suceda el GAD tendría que ser una entidad inerte y observadora en lugar de reaccionar ante las demandas ciudadanas. Estos procesos deberán ser iniciados por los ciudadanos bajo el principio de voluntariedad.

El Chaco

La región del Gran Chaco es el resultado de múltiples intentos por crear el décimo departamento conformado por las provincias chaqueñas de Luis Calvo, Hernando Siles, Cordillera, Burdet O’Connor y el Gran Chaco, pertenecientes a los departamentos de Sucre, Santa Cruz y Tarija respectivamente, territorios que se caracterizan por su clima árido y seco además de poseer los mayores yacimientos de hidrocarburos del país. Después de amplias reuniones, y la realización de la Asamblea Constituyente, esta aspiración fue debilitada de tal manera que el año 2009, a través del referéndum del 6 de diciembre, la provincia del Gran Chaco optó por constituirse como la primera región autónoma, cuestión que sirvió de precedente para los denominados departamentos de la Media Luna Ampliada, que vieron como este tipo de autonomía fragmentaba y restaba recursos al departamento en favor de la nueva entidad con el único fin de frenar sus demandas autonomistas en aquella coyuntura.

Los municipios de la región del Gran Chaco perciben altas cantidades de recursos económicos debido a que pertenecen a un departamento productor, los reservorios estratégicos están asentados en los municipios pertenecientes a la misma, a esto se debe sumar las transferencias que recibe el gobierno regional, haciéndoles la región más favorecida de Bolivia.

Hasta la fecha la región del Gran Chaco no cuenta con su Estatuto Autonómico, situación que no la priva de recibir dichos recursos a pesar de no contar con competencias; esta región termina constituyéndose en la más ociosa en cuanto se refiere a recaudaciones impositivas al igual que el departamento de Tarija, elemento que pone en evidencia su dependencia fiscal, los incentivos negativos y la poca capacidad técnica de las municipalidades para recaudar y ejecutar sus recursos.

El ex-ministerio de Participación Popular tenía una propuesta de regionalización del territorio basado en las mancomunidades existentes y las áreas metropolitanas, misma que quedó en el olvido aunque debemos remarcar que estas mancomunidades respondían a aspectos regionales y a la vez se constituían en espacios adecuados para el desarrollo territorial concurrente, coordinado y con niveles aceptables de voluntad política.

En la actualidad se espera que la nueva ley de mancomunidades sea tratada y permita el asociativismo entre municipios, regiones autónomas e IOC; estas mancomunidades podrían trascender los límites departamentales e incluso los límites nacionales (como la Mancomunidad Aymaras sin Fronteras).

Otra alternativa que está en vigencia corresponde a la Ley 492 de convenios y acuerdos intergubernativos que permite la realización de proyectos concurrentes entre diferentes entidades territoriales, con ventajas y desventajas, acuerdos que podrían ser realizados entre municipios pertenecientes a una región con la única finalidad de alcanzar el desarrollo territorial. La regionalización, la mancomunidad y los acuerdos intergubernativos se constituyen en herramientas valiosas para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, ese es el fin de la descentralización.

A manera de cierre

Las regiones son una realidad que no puede ser negada dada su existencia anterior al surgimiento y establecimiento de los Estados modernos, debe ser entendida en sus dos dimensiones, espacial y territorial, y debe gozar de una atención especial en los años venideros ante las ventajas que presentan los procesos de regionalización como ser: la planificación regional, la priorización de demandas acorde a la realidad geográfica, la provisión de servicios de mejor calidad y con menores costos, etc., para ello se han dado a conocer de manera rápida una clasificación de los tipos de regiones y los diferentes mecanismos e instrumentos de coordinación que requerirán de la voluntad política, encuentros técnicos y visiones de desarrollo a mediano y largo plazo.

La finalidad de institucionalizar las regiones puede tener tintes políticos pero también se debe indicar que contienen ventajas y aspectos que deben ser tomados en cuenta por los gestores subnacionales; el proceso regional es irreversible y forma parte del proceso autonómico, plurinacional y democrático.


* Politólogo

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