El sistema multilateral de comercio ha contribuido a que el volumen del comercio mundial de mercancías se multiplicara casi por 50 y ha sustentado uno de los períodos más notables de crecimiento económico y desarrollo en la historia moderna, pero la política comercial mundial y la OMC están experimentando las perturbaciones más graves y duraderas desde que se creó el sistema hace 80 años.
Es al menos la constatación de Robert Staiger, el economista Jefe de la Organización Mundial del Comercio (OMC) que, en un interesante y documentado informe, sostiene que hoy en día, alrededor del 72 por ciento del comercio mundial de mercancías sigue realizándose bajo los términos arancelarios de nación más favorecida (NMF) de la OMC, lo que significa que cualquier ventaja comercial otorgada por un miembro de la OMC a un socio comercial debe extenderse a todos los demás miembros.
Las estimaciones empíricas sugieren que la membresía en el GATT/OMC ha incrementado el comercio entre miembros en torno a un 140 por ciento. La cuota de las economías de ingresos bajos y medios en el comercio global casi se ha duplicado en las últimas tres décadas, pasando del 23 por ciento en 1995 al 45 por ciento en 2024. Los servicios de prestación digital han crecido más de cinco veces desde 2005 y ahora representan alrededor del 55 por ciento de las exportaciones globales de servicios.
Y las simulaciones de economistas de la OMC presentadas en el informe sugieren que la diferencia entre un mundo de cooperación multilateral reforzada y uno en el que la cooperación multilateral se erosiona sustancialmente podría equivaler finalmente al 5 al 10 por ciento del PIB real mundial para 2050. En conjunto, estas cifras señalan tres conclusiones principales del informe relacionadas con el valor de la OMC.
En primer lugar, según el autor la OMC ha sido un poderoso motor de comercio, crecimiento y prosperidad.
La transformación de la economía mundial desde la creación del GATT en 1947 es extraordinaria. El sistema multilateral de comercio ha pasado de 23 signatarios originales del GATT a 166 miembros de la OMC en la actualidad, representando alrededor del 98 por ciento del comercio global. En el mismo periodo, los costes comerciales más bajos y predecibles han apoyado una expansión dramática del comercio internacional.
Esto no se trataba simplemente de una cuestión de reducción de aranceles. Los aranceles se volvieron más predecibles debido a los compromisos de los miembros; las medidas no arancelarias pasaron a estar cada vez más sujetas a disciplinas comunes y requisitos de transparencia; y los acuerdos que abarcan el comercio de servicios, la propiedad intelectual, los estándares de productos y la facilitación del comercio redujeron otras barreras al intercambio internacional.
La evidencia empírica sugiere que estos compromisos eran importantes. Investigaciones recientes estiman que la membresía en el GATT/OMC aumentó el comercio entre miembros en torno a un 140 %, con ganancias particularmente fuertes cuando las economías hicieron compromisos políticos sustanciales (véase Figura 1). La adhesión a la OMC también apoyó una reforma interna más amplia: las economías que emprendían reformas y compromisos más profundos como parte de la adhesión crecieron, de media, 1,5 puntos porcentuales más rápido que los miembros que no experimentaron un proceso de adhesión comparable.
Las ganancias económicas van más allá del aumento del volumen comercial. Un estudio citado en el informe (Felbermayr et al., 2019) estima el aumento de la prosperidad global asociado a la membresía en la OMC en torno a 855.000 millones de dólares estadounidenses, lo que equivale a una ganancia media de aproximadamente el 4,5 por ciento del PIB por miembro.
La evidencia también indica que alrededor del 85 por ciento de los miembros de la OMC experimentaron una disminución en los precios relativos al consumidor en comparación con el resto del mundo debido a la membresía en la OMC.
Para las economías en desarrollo, uno de los desarrollos más llamativos ha sido la convergencia de ingresos. Entre 1995 y 2023, la renta real per cápita mundial aumentó alrededor de un 65 por ciento, pero casi se triplicó en economías de ingresos bajos y medios. El informe estima que entre una quinta parte y un tercio de esta convergencia puede atribuirse a la reducción de los costes comerciales. En aproximadamente el mismo periodo, la proporción de personas que viven en pobreza extrema en estas economías cayó de alrededor del 40 por ciento al 10 por ciento.
Los compromisos con la OMC también han contribuido a proporcionar la previsibilidad necesaria para que las empresas construyan redes globales de producción. El comercio global de la cadena de valor (GVC) aumentó de alrededor del 35 % del comercio global en 1995 a casi el 49 % en 2022. Un estudio citado en el informe (Fernandes, Kee y Winkler, 2022) estima que la adhesión a la OMC incrementa la participación en las GVC en casi un 8 %.
La integración en los GVC puede a veces hacer que las economías sean más frágiles, pero a menudo ocurre lo contrario, ya que la previsibilidad y la apertura también facilitan el ajuste cuando se producen crisis internacionales. Durante la crisis financiera global de 2008, las medidas proteccionistas aumentaron mucho menos de lo que las prácticas históricas habrían sugerido. Durante la COVID-19 y tras el estallido de la guerra en Ucrania, empresas y economías pudieron redirigir rápidamente el comercio hacia mercados y proveedores alternativos. Según la investigación citada en el informe (Jakubik y Piermartini, 2023), sin los techos arancelarios de la OMC —conocidos como vinculaciones— las economías tendrían 4,3 veces más probabilidades de responder a mayores volúmenes de importación subiendo aranceles.
Sin embargo, las ganancias del comercio mundial no han sido universales. Los países menos desarrollados (PMD) siguen representando menos del 1 por ciento del comercio global, sus costes comerciales en manufactura y servicios siguen siendo aproximadamente un 50 % superiores a los de las economías de altos ingresos, y las ganancias del comercio se han distribuido de forma desigual entre trabajadores y regiones dentro de las economías. Una lección central es que la apertura comercial debe operar junto a políticas internas que permitan a las personas y los lugares participar, adaptarse y beneficiarse del comercio mundial.
En segundo lugar, hay una fuerte lógica económica detrás de la cooperación de la OMC, y del diseño de sus normas.
Los éxitos del sistema comercial mundial no surgieron simplemente porque las economías se comprometieran a abrir el comercio al mismo tiempo, sino que son el resultado de la cooperación internacional en materia de comercio.
La lógica económica de la cooperación internacional es fácilmente comprensible. Cuando un gobierno establece la política comercial unilateralmente, puede no tener en cuenta plenamente el coste que sus restricciones comerciales imponen a los exportadores extranjeros. Otros gobiernos se enfrentan al mismo problema. El resultado puede ser un escenario familiar: medidas proteccionistas racionales individualmente producen demasiada protección comercial colectivamente.
Las negociaciones comerciales cambian este cálculo. Permiten a los gobiernos intercambiar acceso al mercado de forma recíproca, ofreciendo algo valorado por los socios comerciales a cambio de algo valorado por sus propios exportadores. El resultado puede ser un comercio más abierto de lo que los gobiernos elegirían si actuaran de forma independiente.
Pero la negociación comercial recíproca por sí sola no es suficiente. Otros elementos de la arquitectura del sistema de comercio basado en reglas también importan.
El tratamiento de la NMF hace que la negociación comercial sea más manejable al extender el tratamiento arancelario negociado a toda la membresía en lugar de exigir un acuerdo separado con cada socio en cada arancel. También ayuda a preservar el valor de las concesiones negociadas y limita la capacidad del poder económico por sí solo para determinar quién se beneficia de ellas. Las vinculaciones arancelarias convierten los resultados negociados en compromisos duraderos.
La transparencia permite a gobiernos y empresas conocer las políticas a las que se enfrentan. La resolución de disputas proporciona un medio basado en normas para abordar los desacuerdos en lugar de dejar que las economías dependan principalmente de la represalia unilateral.
El informe describe estos elementos como una arquitectura mutuamente reforzante: la reciprocidad crea incentivos para negociar; la NMF generaliza las ganancias; las vinculaciones arancelarias las hacen duraderas; y la transparencia y la resolución de disputas mantienen la confianza en el acuerdo comercial.
A medida que los aranceles disminuyeron y la producción global se integró más, el acceso al mercado dependió cada vez más de los estándares de producto, la regulación interna, las subvenciones y otras políticas fuera de la frontera. Los acuerdos de la OMC como el Acuerdo sobre Barreras Técnicas al Comercio (TBT) y el Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (SPS) ayudan a los gobiernos a perseguir objetivos regulatorios legítimos mientras limitan los costes comerciales innecesarios.
La evidencia sugiere que estos acuerdos han promovido la transparencia y buenas prácticas regulatorias, mientras que sus comités de la OMC han proporcionado un espacio para resolver problemas antes de que se conviertan en disputas formales. Más de 1.500 preocupaciones comerciales específicas han sido planteadas por miembros de los comités de TBT y SPS, pero solo se han iniciado alrededor de 110 disputas en estas áreas y solo 27 han resultado en fallos, ilustrando el valor de la OMC como foro de discusión.
Este es un aspecto del valor de la OMC que se pasa fácilmente por alto. La institución no es solo un órgano negociador para las grandes rondas. También proporciona infraestructura para la cooperación diaria.
No obstante, el experto reconoce que nada de esto implica que la arquitectura de la OMC sea perfecta. Hay muchas áreas en las que los miembros no han cumplido con el requisito de presentar notificaciones de sus medidas comerciales. El sistema de resolución de diferencias del Órgano de Apelación de la OMC actualmente no puede conocer apelaciones. Las negociaciones a menudo han tenido dificultades para alcanzar un consenso. La flexibilidad en cuanto al cumplimiento de los compromisos de la OMC, indispensable en una membresía diversa, requiere compensaciones.
Pero la flexibilidad forma parte de la lógica económica de la cooperación. Las salvaguardias, los remedios comerciales, los acuerdos comerciales regionales y el trato especial y diferencial para las economías en desarrollo permiten a los miembros con diferentes necesidades y capacidades participar en un sistema común. La cuestión es cómo diseñar las flexibilidades en los acuerdos de la OMC para que apoyen la participación en el comercio global sin debilitar progresivamente la previsibilidad del sistema comercial ni fragmentar la cooperación.
Incluso los acuerdos comerciales regionales (RTAs) ilustran esta necesidad de flexibilidad. Más de 380 RTA notificados a la OMC están en vigor, pero hay poca evidencia de desviación comercial del resto del sistema multilateral comercial. Lo que a menudo se olvida es que las propias normas de la OMC moldean estos acuerdos: el artículo XXIV del GATT, por ejemplo, exige que las áreas de libre comercio eliminen restricciones a prácticamente todo el comercio interno sin levantar barreras externas. Las simulaciones del informe sugieren que, sin estas disciplinas, la negociación comercial discriminatoria reduciría el bienestar global, con las economías pequeñas perdiendo de forma desproporcionada.
Tercero, la erosión del sistema de comercio basado en reglas sería costosa.
El valor de una institución a veces se puede ver más claramente preguntando cómo sería el mundo sin ella. El informe considera tres escenarios diferentes. Estos son simulaciones, no pronósticos. Su propósito es ilustrar las consecuencias económicas de las distintas formas de cooperación internacional. En un escenario de cooperación mejorada, el PIB global está un 2,9 por ciento por encima de la línea base y las exportaciones globales un 17,9 por ciento más para 2050. En un escenario de geofragmentación, en el que el comercio se divide cada vez más según líneas geopolíticas, el PIB global es un 5,1 por ciento menor y exporta un 18,6 por ciento menos en el mismo periodo. En un escenario mundial de acuerdo de libre comercio (ALC), donde la cooperación multilateral da paso a una red de acuerdos preferenciales sin la OMC, el PIB global es un 6,9 por ciento menor y exporta un 26,9 por ciento menos para 2050.
La diferencia entre el fortalecimiento de la cooperación multilateral y la erosión del sistema es, por tanto, potencialmente equivalente al 5 al 10 por ciento del PIB real mundial. Además, las pérdidas no se distribuirían de manera equitativa. Las economías más pequeñas y pobres tienen menos poder de negociación en un mundo dominado por acuerdos discriminatorios y medidas unilaterales. Las simulaciones del informe sugieren que asumirían costes especialmente elevados por la fragmentación.
Esto nos lleva a la cuestión central del Informe Mundial de Comercio 2026: si la lógica de la cooperación sigue siendo válida, ¿por qué el sistema está bajo presión? La conclusión del informe es que el mundo alrededor de la OMC ha cambiado, en gran parte debido al éxito del propio sistema.
Los desarrollos que han desafiado el sistema comercial
El informe identifica cuatro cambios estructurales.
Primero, el poder económico está más distribuido. La cuota de las economías de ingresos bajos y medios en el comercio global de mercancías ha aumentado del 23 por ciento en 1995 al 45 por ciento actual. Este es uno de los grandes logros de la integración económica global. Pero también significa que las realidades actuales del mercado son cada vez más diferentes de los acuerdos comerciales subyacentes alcanzados hace décadas.
Algunas economías en desarrollo se han convertido en proveedores principales y mercados importantes, mientras que muchas economías desarrolladas ya tienen vinculaciones arancelarias relativamente bajas y, por tanto, menos acceso adicional al mercado para ofrecer en negociaciones arancelarias convencionales. Esto puede dificultar la construcción de nuevos acuerdos recíprocos, incluso cuando el cambio en el poder de mercado crea nuevas posibilidades de intercambio, incluso entre las propias economías en desarrollo, como se ilustra en la Tabla 1. Esto también hace que la dimensión de desarrollo sea más compleja, ya que los miembros en desarrollo de la OMC van desde PMD con capacidades muy limitadas hasta grandes comerciantes globales.
En segundo lugar, las diferencias en los sistemas económicos y la intervención gubernamental se han vuelto más destacadas.
Las políticas industriales, las subvenciones y la intervención estatal en los mercados no son algo nuevo. Lo que ha cambiado es su escala, amplitud e importancia entre economías. Las discusiones en el Consejo General de la OMC, compuesto por toda la membresía de la OMC, sobre diferentes sistemas económicos y políticas industriales, fueron aproximadamente diez veces más frecuentes en 2020-25 que en 1995-2000.
Durante la última década, las autoridades investigadoras se han basado en una metodología de interfaz, que permite al gobierno rechazar el uso de los precios internos de venta de un exportador en la determinación del dumping, alegando que no se puede establecer una comparación justa con el precio de exportación debido a diferencias entre sistemas económicos, en más de una cuarta parte de las investigaciones antidumping.
Esto plantea lo que el informe denomina un problema de «interfaz». La OMC nunca fue diseñada para exigir a los miembros que adoptaran el mismo modelo económico. Su tarea es, en cambio, establecer normas que permitan coexistir diferentes sistemas sin que las políticas de un miembro socaven los compromisos de acceso al mercado negociados con otro.
Las disciplinas de subvenciones, las normas de comercio estatal, los compromisos de adhesión a la OMC y los remedios comerciales, como el antidumping, han desempeñado durante mucho tiempo aspectos de esta función. Pero a medida que la intervención gubernamental adquiere mayor importancia económica, las cuestiones sobre transparencia, desbordamientos transfronterizos y la adecuación de las disciplinas comerciales existentes se vuelven correspondientemente más importantes.
En tercer lugar, la naturaleza del propio comercio ha cambiado. Las GVC significan que un arancel de importación o restricción a la exportación puede propagarse a través de redes de producción mucho más allá de la relación bilateral inmediata. Por tanto, la protección efectiva recibida por una industria puede diferir sustancialmente de su arancel legal. Las empresas y las redes multinacionales de producción, en lugar de las economías nacionales consideradas de forma aislada, se han convertido en unidades organizadoras cada vez más importantes del comercio mundial.
Mientras tanto, los servicios, el comercio digital, la inteligencia artificial (IA) y las consideraciones medioambientales están aumentando la importancia de las políticas que operan fuera de la frontera. La privacidad, la ciberseguridad, la competencia, la gobernanza de la IA, la fijación de precios del carbono, los estándares medioambientales y las subvenciones pueden servir a objetivos políticos legítimos, pero también pueden afectar a los socios comerciales. Por tanto, la cooperación se centra cada vez más en la interacción entre diferentes regímenes regulatorios en lugar de simplemente el intercambio de concesiones arancelarias, como muestra el creciente número de preocupaciones comerciales planteadas por los miembros de la OMC sobre medidas relacionadas con el medio ambiente.
La naturaleza cambiante del comercio hace que la cooperación internacional en materia comercial sea intrínsecamente más difícil. La regulación interna está estrechamente vinculada a las preferencias sociales y a los objetivos de política no comercial, y los efectos transfronterizos suelen ser más difíciles de medir. Sin embargo, una integración económica más profunda hace que la cooperación en estas políticas sea más necesaria precisamente en el momento en que se vuelve más complicada.
Cuarto, la rivalidad geopolítica y las preocupaciones de seguridad económica están cambiando la percepción de los gobiernos sobre la interdependencia. La concentración en la cadena de suministro, la creciente importancia de tecnologías y insumos críticos, la seguridad nacional y la dependencia estratégica se han vuelto más prominentes en la política comercial (véase la Figura 6). Las normas de la OMC reconocen la necesidad de los gobiernos de espacio político en relación con la seguridad nacional, pero una medida tomada por un gobierno para reducir su propia vulnerabilidad puede aumentar la percepción de otro gobierno sobre su vulnerabilidad, lo que provoca nuevas restricciones comerciales. El peligro es un movimiento auto-reforzante de la interdependencia gestionada hacia la fragmentación.
El sistema de trading basado en reglas necesita adaptarse
Estos desafíos conducen a lo que considero el mensaje más importante del informe.
Los desafíos que enfrenta la OMC no demuestran que su lógica económica subyacente haya dejado de aplicarse. En muchos aspectos, ocurre lo contrario. Una mayor interdependencia entre socios comerciales y mayores desbordamientos de política transfronteriza aumentan los posibles beneficios de la cooperación.
Pero los mecanismos a través de los cuales esa cooperación ha operado tradicionalmente están bajo presión. Los acuerdos comerciales alcanzados cuando la distribución del poder económico era diferente necesitan funcionar en una economía más multipolar. Las normas deben gestionar las consecuencias más significativas de las interacciones entre diferentes sistemas económicos. La cooperación necesita cada vez más abordar medidas complejas detrás de la frontera. Además, la flexibilidad legítima en materia de seguridad nacional debe coexistir con un marco creíble basado en reglas.
El informe deliberadamente no prescribe cómo deben responder los miembros de la OMC a estos desafíos. Esas son opciones para los miembros. Lo que la economía puede hacer es aclarar los posibles compromisos e identificar lo que está en juego.
La historia del sistema multilateral de comercio ofrece cierta razón para confiar. El sistema se ha ajustado repetidamente a los cambios en la membresía, el poder económico, la tecnología y la naturaleza del comercio. Su resistencia nunca ha dependido de mantener sus normas y prácticas congeladas en el tiempo.
La tarea ahora no es, por tanto, simplemente defender el sistema que existía en 1995. Es, como dice el informe, reparar lo que está roto, actualizar lo que está obsoleto, preservar lo que funciona y adaptar la cooperación a las nuevas realidades.
El sistema comercial mundial se encuentra en un momento crítico no porque la cooperación internacional importe menos que antes, sino porque la economía global actual, mucho más integrada, diversa y multipolar, le exige más.
Referencias
Felbermayr, G., Larch, M., Yotov, Y. y Yalcin, E. (2019), La Organización Mundial del Comercio en la página 25: Evaluación del valor económico del sistema global de comercio basado en reglas, Gütersloh: Bertelsmann Stiftung.
Fernandes, A. M., Kee, H. L. y Winkler, D. E. (2022), «Determinantes de la participación global en la cadena de valor: evidencia transnacional», The World Bank Economic Review, 36(2): 329-360.
Jakubik, A. y Piermartini, R. (2023), «Cómo los compromisos con la OMC doman la incertidumbre», European Economic Review, 157: 104495.
- Eduardo Camín: Periodista uruguayo residente en Ginebra, exmiembro de la Asociación de Corresponsales de Prensa de Naciones Unidas en Ginebra. Analista Asociado al Centro Latinoamericano de Análisis Estratégico (CLAE, www.estrategia.la
Leave a Reply