diciembre 4, 2021

Política tributaria: Entre la conciencia y la evasión

por: Juan José Bedregal 

No estaría demás una revisión de la estructura tributaria que estaba diseñada para otro tipo de Estado, uno que intervenía menos en la economía.

Iniciaré este espacio rescatando las opiniones vertidas en la sesión de la Escuela Nacional de Formación Política de fecha 13 de julio, con la participación del diputado Javier Zavaleta, la concejal Mabel Machicado y mi persona en el comentario.

Deuda tributaria

El diputado Zavaleta tuvo a su cargo la presentación de los beneficios de la ley 812 de modificaciones al Código Tributario: cambios en el cálculo de la deuda tributaria, plazos y facilidades de pago fueron el punto principal de la exposición; pero el siguiente gráfico se robó la noche: las columnas muestran que mientras 5 contribuyentes concentran más de 12 mil millones de Bs en deuda tributaria, otros 80 mil contribuyentes adeudan 2.348 millones de Bs, siendo estos últimos los principales beneficiarios de la ley de modificaciones al Código Tributario (Ver gráfico 1).

(Ver gráfico mencionado el el PDF adjunto en:

https://www.la-epoca.com.bo/portada/1470226907/digital/#/10/zoomed)

Tributación de gremiales

A continuación, la concejal Mabel Machicado expuso la situación del sector de comerciantes minoristas –o gremiales–, como miembro de la Coordinadora Nacional Gremial, y una de las organizaciones sociales proponentes de la ley 812; se hizo énfasis en la dificultad con los pagos a impuestos, las tasas de interés que anteriormente variaban hasta el 20%, y las deficiencias de los funcionarios del servicio de impuestos en la atención al contribuyente.

En el comentario a la política tributaria que presenta la ley 812, presentamos datos de la recaudación impositiva desde el año 2000: los principales impuestos creados por la reforma tributaria de 1986 (Ley 843) que son el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el Impuesto a las Transacciones (IT), el RC-IVA, el IVA por importaciones y el Impuesto a las Utilidades de las Empresas (IUE), tienen una tendencia creciente a lo largo de todo el período.

El gráfico también muestra los ingresos por el Régimen Tributario Simplificado en la barra resaltada; el régimen que aglutina a la mayoría de los comerciantes minoristas y gremiales aporta alrededor de diez millones de bolivianos al año para el tesoro público. La tendencia de los demás impuestos es casi la misma cada gestión. La estructura impositiva es la misma antes y durante el gobierno del MAS, con la excepción del IDH que a partir de 2006 se convierte en la mayor fuente de ingresos tributarios para el Estado (Ver gráfico 2).

(Ver gráfico mencionado el el PDF adjunto en:

https://www.la-epoca.com.bo/portada/1470226907/digital/#/10/zoomed)

Tributos y gestión pública

El siguiente gráfico relaciona la recaudación tributaria con la gestión pública: muestra los ingresos tributarios totales desde 1990 y la inversión pública total que se ha ejecutado durante la época neoliberal. Los ingresos tributarios siguen una trayectoria similar a la de la inversión pública, esto significa que el gobierno invierte en proporción a lo que recauda (los montos están en distintas unidades); sin embargo, durante los años 90, bajo otro modelo económico, esta relación es mucho menos regular. En años que se recaudó más no se invirtió en la misma medida: los impuestos no regresaban a la gente en forma de obras (Ver gráfico 3).

(Ver gráfico mencionado el el PDF adjunto en:

https://www.la-epoca.com.bo/portada/1470226907/digital/#/11/zoomed)

A partir de 2006 la trayectoria de la inversión pública vuelve a seguir lentamente a las recaudaciones; el decreto de nacionalización de los hidrocarburos significó en términos tributarios una aplicación de impuestos mayores a las empresas petroleras, por una parte con la aplicación del IDH, desde el año 2004, con la ley de hidrocarburos y con la aplicación de la alícuota adicional por explotación de recursos naturales no renovables conocida como el SURTAX, sumándole a esto la expectativa de ingresos por las utilidades de YPFB.

Las dos primeras medidas aplicaron a las empresas transnacionales del sector petrolero y del sector minero alícuotas impositivas altas brindando al Estado mayor cantidad de ingresos aplicando normas tributarias ya existentes pero que no eran empleadas por la política de condescendencia con las empresas transnacionales, o por simple temor a que éstas dejaran de invertir en el país.

Estrategias de recaudación

Con el tiempo, y en la búsqueda de una mayor eficiencia en la recaudación tributaria, se reforzaron las fiscalizaciones y controles a las grandes empresas privadas, que enarbolaban las consignas de la excesiva presión tributaria y la inseguridad jurídica para justificar los bajos niveles de inversión privada e incluso el cierre de empresas que destinaban sus utilidades a paraísos fiscales como empresas offshore.

Como siguiente paso para lograr la eficiencia en la recaudación, era lógico llevar los controles y la fiscalizaciones a la pequeña y mediana empresa y al ciudadano de a pie. Las campañas que promueven la conciencia tributaria refuerzan la idea que tanto transnacionales como grandes, medianas, micro y pequeñas empresas deben tributar. Esta concepción plantea que un Estado que redistribuya la riqueza, que provea infraestructura, salud, educación, bonos, también requiere que los contribuyentes estén dispuestos a tributar en la medida de sus posibilidades.

Analizando el actual sistema tributario, reparamos en que es básicamente el mismo desde el año 1986, con la ley 843 que crea los impuestos señalados arriba. Pero, ¿cuál es la diferencia con estos tiempos?

La reforma tributaria del 86 era un acompañante del D.S. 21060, ideada para sostener a un modelo de Estado que bajo las recetas del FMI y el Banco Mundial debía tener la menor intervención posible en la economía: un Estado que tuviera la menor cantidad de empleados públicos, sin empresas públicas, que no redistribuyera la riqueza, que dejara trabajar a las fuerzas del libre mercado y diera todas las ventajas a los empresarios para que pudieran invertir y dinamizar la economía desde el lado de la oferta, aprovechando las ventajas del libre comercio internacional, y con menor prioridad para producir en el mercado interno.

Para un determinado modelo de Estado el actual sistema impositivo funcionaba bastante bien, proveyendo ingresos suficientes para permitir las funciones mínimas de proveer seguridad y defensa, un sistema de justicia, un modelo educativo y un sistema de pensiones de corte liberal. Bajo estos paradigmas, como lo muestra el siguiente gráfico, en los primeros años de la reforma tributaria los ingresos son bastante buenos como para permitir una mayor inversión pública que con los años se iría desfasando (Ver gráfico 4).

(Ver gráfico mencionado el el PDF adjunto en:

https://www.la-epoca.com.bo/portada/1470226907/digital/#/11/zoomed)

El gráfico también muestra que los gobiernos tienden a gastar más antes y durante años electorales, esto con el objeto de mostrarse más competentes ante el electorado. Estas subidas del gasto se compensan con recaudaciones tributarias una vez pasan las elecciones. No es casualidad que la reforma tributaria del 86 se haya hecho luego de una etapa electoral, que el código tributario de 2004 haya sido aprobado luego de las elecciones de 2002, y que hoy, una vez pasado el ambiente electoral del referéndum constitucional, se aprueben reformas al código tributario.

Tiempos de Estado Plurinacional

Bajo el nuevo modelo económico el Estado comienza a asumir más responsabilidades en la economía constituyendo empresas públicas, redistribuyendo la riqueza a través de bonos, inversión pública e interviniendo activamente en la economía. La eficiencia en la recaudación tributaria es una prioridad, así como la diversificación de las fuentes de ingresos, no sólo tributarios sino también por la producción de las empresas públicas estratégicas.

Los comentarios y preguntas de los asistentes también aportaron con gran cantidad de reflexiones sobre la temática en exposición:

El Régimen Tributario Simplificado acoge a una mayoría de ciudadanos con una actividad económica que utiliza poco capital de operación. En este régimen tributan por igual vendedores de dulces, o alimentos, y negocios de venta de celulares y otros electrónicos; los sectores con altos capitales instigan las protestas contra una reforma tributaria que va a afectar más a los que tienen mayor capital, sectores que venden en puestos de madera pero que guardan grandes capitales en almacenes, vendedores de las calles Uyustus, Gallardo, La Ramada, Los Pozos en Santa Cruz, la Cancha en Cochabamba etc., con mayores montos adeudados que los comerciantes de alimentos o dulces. Estas personas tienen mayores intereses a la hora de plantear una reforma tributaria y solicitar perdonazos.

Las dirigencias que intervienen en estos conflictos son dirigentes que se aprovechan del desconocimiento de la norma por parte de sus afiliados. Por ejemplo, imaginemos un puesto en que hace más o menos 30 años pertenecía a una persona que deja el puesto a sus hijos, que ponen dos puestos en el mismo espacio, luego ponen puestos otros familiares, constituyendo por último sus asociaciones gremiales. En una sola cuadra del centro paceño llegan a coexistir alrededor de 20 asociaciones; en el primer censo de los gremiales hace 15 años hubo gran cantidad de asociaciones constituidas por 3 a 4 comerciantes.

Las asociaciones pagan las patentes de los puestos de sus afiliados en conjunto y aquellos que desconocen los montos, formularios y trámites son más fácilmente manipulables por sus dirigentes: además de los impuestos que existen, los dirigentes cobran su propio impuesto en forma de multas y otros cobros; y son estos dirigentes los que hacen de la dirigencia una forma de vida.

Son estos dirigentes de 20 o 30 años de experiencia, protagonistas del primer censo de los gremiales en un contexto de división de la dirigencia gremial bajo 4 cabezas: con María Calcina los feriantes de navidad y alasitas, hoy diputada por UN; Zenon Yupanqui, que postuló con una agrupación ciudadana a la alcaldía el 2004; el sector de Raúl Ríos, afín en su tiempo a UCS; y el sector de Francisco Figueroa, dirigente de la federación de comerciantes minoristas de La Paz desde los años 80, fue diputado por el MNR y suscribió acuerdos con PODEMOS de Tuto Quiroga..

Existen por lo tanto dirigentes que han hecho un modus vivendi de manipular a las bases, del poder de movilización bajo argumentos de deudas y multas millonarias. Las deudas no son altas para menores capitales, pero en realidad los comerciantes con grandes capitales mueven los intereses de los dirigentes gremiales.

Los contribuyentes

Cerramos el comentario refiriéndonos al objetivo final de la política tributaria: los contribuyentes. Esta misma política aún no ha considerado el rol distorsivo de las formalidades como el descargo de impuestos con facturas de un sólo rubro, la tributación de contribuyentes con más hijos que pagan los mismos impuestos que las familias más pequeñas generando incentivos a la evasión. El Estado debe velar por la eficiencia tributaria de un modo más amigable con la ciudadanía, como ejemplo, con medidas de alivio impositivo a las familias más grandes (no es lo mismo tributar para un padre de familia con 3 hijos, que para un profesional soltero y sin hijos).

Si el Estado se plantea una política de industrialización debe también tomar en cuenta que cuando las pequeñas empresas están obligadas a pagar los mismos impuestos que las empresas grandes, se generan incentivos para no tributar, evadir impuestos o acogerse al régimen simplificado encubriendo su capital, o no declarar movimiento económico (e incluso pérdidas). Hoy en día el funcionamiento legal es un costo adicional para la empresa, y el alivio de la carga impositiva para las micro y pequeñas empresas sería una buena medida para reducir los incentivos a no tributar.

Como una reflexión final no estaría demás una revisión de la estructura tributaria que, como fue expuesto al principio, estaba diseñada para otro tipo de Estado, uno que intervenía menos en la economía, y que ahora necesita una nueva estructura económica que se acomode a un Estado que interviene más y que no va a dejar de intervenir en la economía.


* Integrante de la Coordinadora Universitaria Nacional.

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