octubre 20, 2020

Elecciones judiciales: tiempo para mirar la justicia

En octubre próximo, con un año de demora, los bolivianos acudiremos una vez más a las urnas para elegir a los integrantes de los principales tribunales del país. Se inaugura una nueva modalidad de conformación del órgano judicial prevista en la Constitución de 2009 que define que los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Agroambiental e integrantes del Consejo de la Magistratura serán elegidos mediante sufragio universal previa preselección de candidatos por la Asamblea Legislativa Plurinacional por dos tercios de votos. El Órgano Electoral tiene a su cargo, como único responsable, la difusión de los méritos de los candidatos quienes no pueden realizar campaña electoral, bajo sanción de inhabilitación.

En la voluntad de “despolitizar” la elección de jueces y aproximarla a la voluntad popular, los constituyentes diseñaron una modalidad que no está libre de críticas en tanto las restricciones administrativas impuestas se pueden concebir como contrarias al ejercicio de los derechos fundamentales de libertad de expresión, opinión e información. Se agrega el hecho de que la preselección de candidatos queda en manos de una sola fuerza política que detenta más de los dos tercios necesarios de votos y se debate sobre los alcances de reglamentos que descalifican candidaturas por el sólo ejercicio de determinados patrocinios.

El proceso de implantación de estas elecciones judiciales se ha concentrado en la relación, no siempre afortunada y menos examinada, de la política y la justicia. Se rememoran tiempos de los cuoteos políticos partidarios, se condena con notables generalizaciones las deficiencias del sistema judicial, su funcionalidad a los gobiernos de turno y no pocos asumen que la sola elección de los principales magistrados resolverán todos los problemas de la justicia en Bolivia. Entre tanto, vivimos un proceso dilatada “transición judicial” establecido por la llamada “Ley Corta” (No. 003 febrero de 2010) que otorgó al Presidente del Estado atribuciones para realizar designaciones a discreción y restringió competencias de varios ámbitos de la jurisdicción constitucional, un estado de excepción que bien merece superarse con las próximas elecciones.

En todo caso, el debate público parece concentrarse únicamente en la elección de los titulares de los Tribunales: 9 para el supremo; 7 para el Constitucional; 7 para el Agroambiental y 5 Consejeros de la Magistratura. Pero poca o ninguna referencia se hace al resto del sistema, aproximadamente 1000 jueces en todo el Estado; el diseño del órgano judicial en la Constitución y su correspondencia con el nuevo Estado particularmente con su calidad de Estado “Plurinacional”, “descentralizado” y “con autonomías”; con el principio del “pluralismo jurídico”, el derecho y la cultura a la paz u otros aspectos que aproximen una análisis crítico pero más prospectivo hacia una nueva y mejor justicia.

No debe llamar la atención la persistencia de la preocupación política en materia de la conformación de los altos tribunales de justicia cuya estabilidad y desarrollo estuvo generalmente afectada por los vaivenes de la captura o preservación del poder político. Un reciente trabajo da cuenta que entre 1900 y 2008, la Corte Suprema operó incompleta el 53% del tiempo, los magistrados sólo cumplían, en promedio, el 3,6% de su mandato, o bien, sólo 8% de ellos completaron el término de su período. Esta inestabilidad no sólo explica la fragilidad institucional y funcionaria de la judicatura frente a la clase política que no siempre asume su cuota de responsabilidad, sino que refleja la falta de protagonismo político del Poder Judicial en el también frágil curso democrático republicano.

Las Cortes Supremas, tribunales o jueces no siempre han merecido la atención y el debido respeto por su función jurisdiccional frente al poder público conducido generalmente desde el Órgano Ejecutivo todavía con marcadas características presidencialistas y caudillistas, proyectadas a legislaturas sumisas. Ambos factores de poder han preferido conservar su preponderancia y control sobre el sistema judicial. Los balances y contrapesos de la justicia a otros poderes público pueden incomodar a cualquier régimen, sobre todo en las frágiles democracias en las que el fenómeno es común. En algunos casos se opera mediante la modificación del número de magistrados que se reduce o crece según las lealtades disponibles, o bien a través de los tradicionales juicios de responsabilidades que desmantelan tribunales enteros para repoblarlos con juristas más funcionales a las corrientes políticas de turno. También se refleja a través de los reducidos presupuestos asignados, sin márgenes para el desarrollo institucional y menos para la actualización normativa judicial. Son frecuentes las disposiciones de transición y emergencia judicial que complementan escenarios de cooptación política sobre la justicia, la judicatura o las normas que la rigen, todo un hábito sobre el que no cabe mayor debate, generalmente resulta más sencillo apelar a la opinión pública sin mayor reflexión: la justicia no funciona, ..hay que volver a cambiar a los jueces !

Pero la responsabilidad por la justicia también incumbe al sistema judicial, a los jueces y a quienes asumen cargos de conducción y responsabilidad del sistema. Cuanto me tocó inaugurar el Año Judicial 2005 y se venía forjando el ejercicio de la voluntad constituyente, sostuve que la Corte Suprema no podía permanecer ajena ni indolente a las deficiencias del servicio de justicia en el país, que reducen el aprecio ciudadano y la fe en la justicia. El informe reflejaba una apertura introspectiva: al interior del propio Poder Judicial, no como ejercicio de autoflagelación, sino para identificar lo que afecta y dar la solución apropiada. Se trazaba una línea de transformaciones impostergables que debían partir desde dentro del Poder Judicial, con autocrítica para superar lastres y hábitos que lo anclan en modelos obsoletos y ritualismos improductivos y construir un servicio accesible, imparcial, predecible y eficiente. Eran tiempos de apertura y de cambio en los que surgieron nuevos referentes de acción colectiva, con mayor participación ciudadana que perfilaban el rumbo constituyente.

El diagnóstico de entonces permitió detectar un cuadro de crisis orgánica y también moral. La primera se reflejaba en la crisis del estado, en la fragilidad institucional, que, en el caso del Poder Judicial, comporta graves deficiencias de orden estructural y de funcionamiento. La crisis es también moral, porque muchos de los actores de la Judicatura y el Ministerio Público han perdido los horizontes del bien actuar.

Pese a que hoy el debate se reduce a la formas de selección de los magistrados, la oportunidad puede ser clave descentrar la atención hacia otros aspectos sobre la justicia, la cultura judicial y las formas para aproximarse a un amplio espectro de viejos problemas y otros nuevos que surgen con la implantación del nuevo orden constitucional.

Un acercamiento al funcionamiento del sistema judicial puede ser revelador en problemas y desafíos pendientes, veamos:

La jurisdicción “ordinaria”, la que atiende las competencias en materia civil, comercial, familiar, de la niñez y adolescencia, penal, laboral y seguridad social, coactiva civil, fiscal y social, a través de una estructura orgánica compuesta por los jueces de materia, cortes departamentales y el Tribunal Supremo concentra —aproximadamente— el 90 por ciento del total de causas atendidas en el Poder Judicial con alrededor de 900 jueces distribuidos en 134 municipios. Atienden más de 350.000 causas ingresadas anualmente.

La jurisdicción “civil” comprende el 83 por ciento de la atención judicial. Su normativa sustantiva y procesal, reclama hace décadas una actualización por anacrónica y dilatoria. En efecto, los principales códigos que la rigen, como el Civil y de Comercio, pese a contar con sendos anteproyectos, permanecen sin atención. Ambos críticos para introducir figuras no previstas en el marco actual y que regulan relaciones jurídicas de orden patrimonial y fortalecen la seguridad jurídica.

En este ámbito debe destacarse la importancia de sustraer trámites no contenciosos de la actividad jurisdiccional. La dedicación de los jueces instructores en materia civil está absorbida en un 67 por ciento por trámites de orden voluntario, como son las declaratorias de herederos, inscripciones y órdenes judiciales, que bien podrían desjudicializarse o agilizarse a través de formularios.

La jurisdicción “penal” representa alrededor del 14 por ciento de la demanda judicial del país. Pese a los cambios estructurales introducidos al sistema con la vigencia del Nuevo Código de Procedimiento Penal y otras disposiciones posteriores, la retardación y la ineficacia del sistema son aun muy visibles. Un diagnóstico estableció que la demora es atribuible a la etapa de investigación bajo responsabilidad del Ministerio Público y a las imputaciones pendientes; en la primera, más del 50% de los informes quedan inconclusos, sólo el 15 por ciento de los casos pasa a juzgados y tribunales de sentencia.

El plazo de duración máxima de la investigación establecido en seis meses fue expandido indefinidamente a partir del criterio que éste cómputo se realiza a partir de la última imputación formal. Los promedios de duración de las etapas preparatoria y de realización del juicio superan los dos años, promedios tan dilatados como la instrucción del antiguo sistema. Las suspensiones de audiencias son muy frecuentes, alcanzando a más del 70 % en los juzgados de sentencia.

El país ha avanzado muy poco en establecer una política criminal que permita informar, diseñar y proyectar la acción preventiva y punitiva del Estado. Esta falencia sistemáticamente reclamada refleja un descuido impostergable. La Política criminal y democracia, según Aniyar de Castro “son términos poco menos que sinónimos, porque la política criminal pone los límites de las libertades, a la vez que los límites del respeto hacia los hombres; reconoce su valor ontológico, económico y político, y define su protección al garantizar su participación, o los límites de su participación, en la vida cotidiana y en decisiones o actividades ciudadanas que le son atinentes tanto en el campo personal e interpersonal, como en el de su inserción activa en el ejercicio de la soberanía popular”.

Parte de la política criminal tiene relación con el régimen penitenciario, su situación en términos de la población de internos, otros sujetos que viven con ellos, como son cientos de menores o adultos, y en términos de la infraestructura disponible y sus condiciones mínimas de habitabilidad. De acuerdo a informaciones reciente, en Bolivia la población penitenciaria en Bolivia es de aproximadamente 7000 personas recluidas en más de 80 cárceles y carceletas. De este total, más del 80 % se encuentran detenidos sin sentencia. Un retroceso producido en el último tiempo pues hace 12 años ese porcentaje alcanzaba al 92% y hasta 2005 logró reducirse en un 15%. Los delitos más frecuentes que ocupan al sistema penal son los relativos a sustancias controladas, robo, estafa, hurto, lesiones, violación, estelionato y falsedad material.

El estado de la justicia laboral es el que, posiblemente, consternó más a la Corte Suprema. El rezago en la atención de causas se suma y acumula por miles en cada gestión anual. Esta situación obedece, principalmente, a las modificaciones legislativas que facilitaron a la parte empleadora utilizar, de manera irrestricta, el recurso de casación. En efecto, hasta el 2005, el 71% de los recursos provienen de la parte patronal, y 52 % de ellos se resuelven a favor de los trabajadores. La Corte Suprema promovió entonces un proyecto de ley breve que plantea: limitar la competencia por la cuantía, introducir un régimen extraordinario de liquidación de causas laborales, cauciones para recursos y garantías para la ejecución de los fallos. El Legislativo nunca lo trató.

La justicia tributaria no estuvo exenta de dificultades. Con la aprobación del Nuevo Código Tributario en 2003 se produjeron una serie de dificultades por la imprecisión legislativa que derivaron en recursos constitucionales y períodos de inactividad procesal en perjuicio del fisco y del contribuyente. Su actualización y compatiblización con la justicia penal tributaria sigue pendiente.

El ejercicio de la jurisdicción coactiva fiscal es otro ejemplo del rezago legislativo. Concebida como la competencia para atender el reclamo de las obligaciones que en suma liquida y exigible se determinen como responsabilidad civil en favor del estado, espera desde hace 20 años la atención de los poderes Legislativo y Ejecutivo. En su tiempo, la Corte Suprema, junto a la Contraloría General, alentó un sencillo proyecto para superar estas deficiencias, tampoco ha sido considerado en ninguna legislatura.

La jurisdicción contenciosa, o bien contencioso administrativa, que atiende las controversias derivadas de la actuación administrativa del Estado contribuyó a desarrollar el Derecho Administrativo del país. En efecto, entre los años 2000 y 2005, creció en un 700 %, porcentaje revelador pues la sostenibilidad del proceso democrático, la independencia de poderes y el empoderamiento ciudadano sobre sus derechos permitió superar un secular modelo de estado centralista, diseñado para evitar el control jurisdiccional. Lamentablemente, esta jurisdicción esencial para equilibrar la relación entre los ciudadanos y el Estado y entre las agencias públicas, ha sido eliminada de las atribuciones de la jurisdicción ordinaria en la nueva Constitución y en la ley del Órgano Judicial que sólo hace referencia a un futuro desarrollo mediante ley especial.

La jurisdicción agraria a cargo del Tribunal Agrario Nacional cumplió un papel importante en la atención a los problemas derivados de la desigual distribución de la tierra, a su tenencia, y a la necesidad de incorporar al trabajador del campo al sistema productivo.

La nueva Constitución la incorpora como Tribunal Agroambiental que deberá actualizar y ajustar sus capacidades. Entre los temas más críticos está la limitada capacidad de cobertura de servicio, hasta el 2005, los jueces agrarios sólo cubrían menos del 15% de los asientos municipales.

El Tribunal Constitucional y la justicia constitucional representaron un avance importante en el fortalecimiento de la vigencia de los derechos y garantías de las personas y el control de constitucionalidad. No obstante, surgieron también dificultades que tienen relación con el modelo de control de constitucionalidad, con su articulación con el sistema de gobierno, con el ejercicio independiente y coordinado de poderes, sus controles y equilibrios; con las capacidades de interpretación auténtica o judicial por el Órgano Legislativo, o las autoridades y jueces; y con los alcances de la vinculatoriedad y obligatoriedad de sus fallos.

Hasta el 2004, la jurisdicción ordinaria y contencioso administrativa ocupó el 50 por ciento del total de las causas que atiende el Tribunal Constitucional, es decir, una de cada dos, estaba referida a impugnaciones contra decisiones de jueces ordinarios, mayormente a través de recursos de amparo y hábeas corpus. El debate sobre los modelos y alcances de control de constitucionalidad generaron tensiones teóricas y prácticas que tampoco han sido reflexionadas con el suficiente detenimiento en la Asamblea Constituyente ni en los órganos del sistema judicial.

El aparato burocrático del sistema ordinario de justicia creció con el establecimiento del Consejo de la Judicatura, hoy transformado en Consejo de la Magistratura con algunas diferencias en las atribuciones, Hasta el 2005, el Consejo contaba con 1.141 funcionarios, en contraste con los 900 jueces de la República y el grave déficit de servicios judiciales.

En materia de recursos hay que destacar las crónicas falencias del presupuesto asignado al sistema judicial. En 2008, el Poder Judicial solicitó sin éxito, un incremento sustantivo a su asignación presupuestaria para alcanzar el 5% del PGN. Un último Reporte del Centro de Justicia de las Américas, da cuenta que el Presupuesto per cápita del Poder Judicial de Bolivia es el más bajo entre 22 países de la región, sin embargo, devela que Bolivia está entre los cinco países con mejor promedio de jueces por cada 100.000 habitantes (10 jueces x 100.000 hab.).

Si existe motivos para justificar la inmediata atención del requerimiento presupuestario adicional al Poder Judicial son: la implantación del nuevo régimen constitucional a través de sus renovados órganos; el establecimiento de espacios jurisdiccionales donde no existen para cubrir el acceso a la justicia en poblaciones urbanas como rurales, ya sea a través del fortalecimiento del sistema ordinario, de juzgados de paz o vecinales, y de los mecanismos de cooperación y coordinación con el sistema jurisdiccional indígena originario campesino.

Para concluir esta sucinta mirada a los contornos del sistema judicial, cabe resaltar la importancia del principio del “pluralismo jurídico”, uno de los cimientos del nuevo modelo de Estado que abre espacios más plurales y diversos sobre los que es posible construir nuevas y mejores capacidades de administración de justicia; espacios de solución pacífica, oportuna y confiable de conflictos, que sean más apreciados y útiles para los ciudadanos.

El desafío es complejo, tomara tiempo y compromiso, supera de lejos los coyunturales debates sobre las modalidades de elección de magistrados quienes, más allá de la forma de su elección, deberán responder por su desempeño. La justicia es una aspiración incompleta, el reto para mejorarla es de todos.

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