diciembre 5, 2020

La gestión administrativa y las trabas burocráticas: una camisa de fuerza para la industrialización minera en Bolivia

por: Antonio Rodríguez-Carmona

El presente artículo resume los principales hallazgos de la investigación “De la Salmuera a la Batería, soberanía y cadenas de valor: Un balance de las políticas de industrialización minera del Gobierno del MAS 2006-13”, promovido por el Centro de Investigaciones Sociales (CIS) de la Vicepresidencia y el PNUD.

Plata, goma, estaño, hidrocarburos… la economía boliviana ha pivotado históricamente sobre un patrón primario exportador, que la ha hecho tan vulnerable como dependiente. En el ámbito de la minería, Bolivia funde estaño y antimonio. El resto de minerales son exportados en forma de concentrados, a bajo precio, y con la fuga de valor que representa la presencia de metales secundarios no declarados en los concentrados. Para evitar estos problemas, el gobierno de Banzer firmó en 1978 un contrato con el consorcio europeo germano-belga formado por Klockner y Machim para la instalación de una fundición de plomo-plata con capacidad de 51.000Tn/año. Se terminó en 1983, pero la planta nunca arrancó debido a la falta de suficiente suministro de carga mineral para la operación continua del horno. El desmantelamiento de la COMIBOL en 1985 fue la sentencia de muerte. Veinte años después, en junio de 2005, COMIBOL firmó un contrato de riesgo compartido con Atlas Precious Metals para la reactivación del complejo, por el que la transnacional canadiense invertía en una refinadora de zinc y una planta de ácido sulfúrico. Tras el incumplimiento de los compromisos de inversión, la COMIBOL ejecutó la boleta de garantía y, en enero de 2011, se hizo cargo del proyecto. Cinco años perdidos y muchas interrogantes en el aire: ¿Era viable desde un punto de vista técnico y económico recuperar el viejo horno Kivcet, dotado de una tecnología de los años 70? ¿Se podían subsanar los defectos de diseño de la vasija del horno? ¿Existían capacidades en el país para hacerlo?

En 2012, la COMIBOL lanzó una licitación internacional para la reactivación de la planta de oxígeno de Karachipampa. Ganó Air Product, la empresa que había construido la planta en los años 80. Sin embargo, la Gerencia Administrativa Financiera no fue capaz de encontrar la fórmula legal para realizar la contratación, ya que la empresa no contaba con representación legal en Bolivia. Se decidió contratar a la empresa que había quedado segunda (Royal Silver), una firma boliviana con sede en Cochabamba que no contaba con suficiente experiencia. El resultado fue la consabida y grave avería del turboexpansor en febrero de 2013, y la consiguiente paralización de la planta. En enero de ese mismo año, el gobierno había anunciado a bombo y platillo el arranque de operaciones de la fundidora, y el 3 de enero había creado la Empresa Metalúrgica Karachipampa (mediante DS 1451). Pese a ser “empresas”, la gestión de las filiales productivas de COMIBOL dependen de un POA, como si se tratara de una dependencia ministerial. El presupuesto no contemplaba partida de reparación o imprevistos, por lo que fue necesario solicitar una reformulación del POA para recibir fondos de contingencia de la matriz y poder reparar así la avería. A lo largo de 2013, los procedimientos fueron tan largos y burocráticos que los trabajadores decidieron renunciar a dos días de haberes para financiar de motu propio la reparación. No existía personal especializado en el país y se contrató a una empresa china.

A fines de 2013, la gerencia administrativa de la nueva EMK no disponía de cuenta corriente bancaria. Al no poder emitir cheques, operaba con caja fuerte y desembolsos manuales para realizar pagos corrientes (suministros, sueldos y servicios). ¿En qué consistió entonces el decreto supremo de creación de la empresa, si no disponía de las herramientas más elementales de gestión? ¿Se puede crear una empresa por decreto? La alta rotación de cargos gerenciales ha dificultado la curva de aprendizaje en la gestión de los problemas. Por si fuera poco, la escasez de personal metalúrgico en el país abrió una brecha en la plantilla, entre un puñado de veteranos y una mayoría de jóvenes técnicos, sin experiencia práctica, temerosos de tomar decisiones. Tuvo que pasar un año y medio, hasta el 2 de agosto de 2014, para que Karachipampa reanudara la fundición de las primeras toneladas de concentrado polimetálico. No obstante, un nuevo contratiempo se produjo en octubre de ese mismo año, lo que obligó a parar nuevamente la producción. Las escorias fundidas produjeron la corrosión del refractario, lo que habría dado lugar a una perforación de la pared del horno.

Algunos logros y muchas debilidades

Es necesario recordar que existen también logros valiosos. Por ejemplo, la planta de cobre catódico de Corocoro, la consolidación de la planta de ácido sulfúrico de Eucaliptus, los avances en la cadena del litio, con la puesta en marcha de dos plantas piloto (carbonato de litio y baterías) y una planta semi-industrial de cloruro de potasio, o la reciente entrada en fase de pruebas del horno Ausmelt de Vinto en enero de 2015. A grandes rasgos, sin embargo, la agenda de industrialización minera acumula retrasos. El arranque aplazado del horno Ausmelt en Vinto, las averías continuas de Karachipampa, las licitaciones fallidas de las refinerías de zinc de Potosí y Oruro, o el fracaso del riesgo compartido con la Jindal en El Mutún han impedido el anhelado “despegue industrial”. No cabe duda que las barreras de acceso a la tecnología, la falta de personal cualificado, la restricción de capital, los intereses externos para que Bolivia no funda metales, o el reducido tamaño del mercado boliviano se revelan como enormes dificultades para industrializar la minería en el país. Sin embargo, la principal debilidad se debe a la gestión. Las trabas burocráticas se revelan el principal cuello de botella para gestionar las filiales industriales de la COMIBOL.

Los avatares de Karachipampa ilustran a la perfección dichos problemas. Baja ejecución presupuestaria de las inversiones, procedimientos burocráticos de adquisición de bienes y servicios (por encima de 5.000 Bs), dependencia administrativa y financiera de la matriz COMIBOL, rigidez de la planificación operativa, ausencia de fondos de contingencia para imprevistos, falta de capital de maniobra, política confusa de tránsito de proyecto a empresa, interrupción de suministro eléctrico, problemas logísticos, dificultades para terciarizar y llevar a cabo licitaciones internacionales y supervisión de obras, falta de destrezas comerciales, impericia para negociar contratos de asocio con transnacionales… constituyen algunos ejemplos del universo de problemas de gestión que caracterizan al sector industrial estatal [1].

En las gestiones 2011-13, la fundición de Telamayu no pudo vender su producción de lingotes de bismuto también por problemas de gestión. Las sucesivas licitaciones fueron obstaculizadas por la discrepancia de criterios acerca de quién detentaba la competencia de venta (la filial o la matriz), las denuncias del Ministerio de Transparencia sobre la formalidad del proceso, y los temores de los sucesivos administradores de la fundición a ser observados por no realizar la venta en condiciones óptimas de precio. Las gerencias administrativas paralizaron la venta, cayó la cotización y ya nadie quiso asumir la responsabilidad de vender hasta 2014, que se realizó la primera venta [2]. Pero incluso detrás de problemas tecnológicos lo que se esconde en realidad son también problemas burocráticos. Así ha ocurrido, por ejemplo, en la planta piloto de carbonato de litio. Las dificultades para lograr producir con grado batería (99,5% de pureza) tienen que ver, en realidad, con las trabas para adquirir insumos clave en el proceso de purificación, tales como el agua pura, repuestos o sistemas anticorrosión adecuados a atmósferas salinas. De igual modo, los problemas de gestión del plan de I + D del proyecto se explican, en gran parte, por la contratación del equipo de investigación en régimen de eventualidad.

Una prioridad nacional desprovista de claridad estratégica

La industrialización del gas fue una reivindicación durante la Guerra del Gas en 2003. Asamblea constituyente, nacionalización del gas, pero también industrialización. A este mandato social, se unió después un mandato político. El “proceso de cambio” impulsado por el MAS fijó como prioridad nacional la soberanía de los recursos naturales con industrialización. Así lo establece la Agenda Patriótica 2025 (2013) y la reciente Ley 535 de Minería y Metalurgia (2014). El artículo 9 declara de carácter estratégico y prioridad nacional la industrialización de minerales. Además, la ley atribuye expresamente a COMIBOL el objetivo de lograr la transformación de la matriz productiva y el desarrollo industrial. Desde lo económico, lo social y lo político, la industrialización es prioritaria. Sin embargo, ese mandato no tiene un correlato a nivel de políticas públicas.

El gobierno del MAS ha realizado esfuerzos en tres direcciones: ha reactivado viejas fundiciones y maestranzas (Karachipampa, Telamayu, Pulacayo o Catavi), ha relanzado proyectos antiguos como El Mutún, y ha emprendido proyectos de nuevo cuño (como el horno Ausmelt en Vinto, la cadena de evaporíticos, Corocoro, o la Empresa Boliviana del Oro). Sin embargo, de la conjunción de todos estos esfuerzos no se deriva aún una política de industrialización minera. El Plan Nacional de Desarrollo (2006) atribuyó a la minería el doble objetivo de generar excedentes y empleo. A menudo, ambos fines no han sido compatibles y han generado decisiones contradictorias entre sí. La Agenda patriótica 2025 no aportó más luz en términos estratégicos. De hecho, las metas contempladas para industrializar la minería plantean unos indicadores muy pobres. Y el sector ha visto con impotencia como se han sucedido, sin fortuna hasta la fecha, cinco tentativas sucesivas de elaborar un Plan Sectorial.

Conviven, además, dos visiones al interior del MMM sobre cómo avanzar hacia la industrialización. De un lado, la promoción de megaproyectos a partir de contratos de asocio con capital transnacional (como el que se proyecta en Mallku Khota). De otro, la apuesta por el desarrollo propio de tecnología y los encadenamientos graduales de industrialización hacia delante (como la cadena de evaporíticos) [3]. Dichas visiones no son necesariamente incompatibles entre sí. De hecho, una misma cadena puede combinar diferentes abordajes y modelos de negocio en función de diferentes potencialidades o restricciones. Sin embargo, ambos enfoques (desarrollo tecnológico propio y asocio con trasnacionales) no están armonizados. Esta falta de claridad estratégica debilita la voluntad política necesaria para enfrentar los desafíos, lo que termina afectando a la gestión operativa de los proyectos.

El marco institucional como camisa de fuerza

El marco institucional boliviano opera como un corsé no sólo para las empresas de industrialización minera, sino también para todas las empresas productivas del Estado. Promulgada en 1992, la Ley SAFCO se creó para regir la administración pública, normar procedimientos, y establecer un régimen de sanciones contra la corrupción, pero no está pensada para gestionar empresas estatales productivas. Tras veinte años de aplicación, la ley no ha logrado atajar la corrupción en los niveles deseados, pero ha infringido un enorme coste al país. La Ley Marcelo Quiroga Santa Cruz (2010) trasciende el régimen de sanciones de la Ley SAFCO al ámbito de la responsabilidad penal [4]. Por otro lado, la intensificación de las medidas de fiscalización y rendición de cuentas ha creado una maraña descoordinada de procedimientos de control desde varios organismos públicos (MMM, COMIBOL, Ministerio de Planificación, Ministerio de Transparencia, Contraloría y Asamblea Plurinacional). En la actualidad, los proyectos industriales de la COMIBOL deben atender los procedimientos de auditoria de todos los organismos citados, así como las Peticiones de Informe Escrito y/o Oral de la Asamblea Plurinacional. Al respecto, el Gerente Nacional de Recursos Evaporíticos ha denunciado que, en periodos críticos, el 50% del tiempo efectivo de trabajo del personal administrativo está destinado a satisfacer estos requerimientos. Una locura.

Otra fuente de burocracia está en el acceso a financiación. Alentadas por el Estado, las facilidades de crédito no resultan siempre adecuadas. Ya que se ven afectadas por mecanismos engorrosos de aprobación (con la preceptiva inscripción de recursos públicos en el VIPFE) [5]; la excesiva tuición administrativa del MMM; y la rigidez de condiciones para los desembolsos. La firma del contrato de crédito con el Banco Central de Bolivia (BCB), correspondiente a la Fase III del proyecto de Evaporíticos, se demoró 18 meses, desde agosto de 2012 hasta febrero de 2014, debido a subsanaciones técnicas y administrativas [6].

¿Reestructuración o refundación de COMIBOL?

Todo el mundo lo sabe, es un secreto a voces. El propio presidente Evo lo ha dicho con motivo de una entrevista a El Deber en 2013, “el que más perjudica es COMIBOL. ¿Qué hicimos para cambiar el Servicio Nacional de Caminos? Cerrarlo y crear ABC. Eso me faltó con COMIBOL”. Se han producido varios intentos de reestructuración en el pasado, pero sin resultados hasta la fecha. [7] ¿Es posible reestructurarla desde dentro como reclaman sus gerentes? ¿O es cierto que han creado un búnker que precisa una refundación? El problema estriba en que no se trata de una empresa técnicamente en quiebra. En 2010-12, declaró utilidades del orden de $us 40-50 millones, si bien los dos últimos años bajó a $us 25 millones. El análisis de las cuentas revela, sin embargo, que una parte importante de los ingresos no procede de la actividad minero-metalúrgica, sino de rentas de arrendamiento de su amplio patrimonio o de contratos de riesgo compartido. Descontando estos ingresos en las cuentas de 2013, la empresa habría incurrido en pérdidas operativas, en lugar de los 23 millones de utilidades declaradas.

El debate de la reestructuración se ha centrado en el cambio de nombre: ¿Empresa Corporativa Minera? ¿Mantener la marca COMIBOL?… Pero los problemas son más estructurales y profundos. Existen, al menos, tres culturas organizacionales que conviven en COMIBOL como estratos geológicos sedimentados unos sobre los otros. Una COMIBOL corporativa, que anhela recrear la época “gloriosa” en la que empresa tenía implantación en todo el territorio nacional y operaba como Estado donde no llegaba el Estado. Otra COMIBOL residual, hija del neoliberalismo, cuya única función es administrar bienes y contratos. Y una tercera COMIBOL que tiene el mandato de la reactivación productiva. El resultado es un galimatías. No existe una visión compartida sobre la misión y valores al interior de la Corporación. Las diferentes gerencias operan de forma compartimentada, en especial, la Gerencia Financiera-Administrativa, que controla los procedimientos que ahogan el desarrollo de las filiales productivas. Pareciera que la matriz se comporta como una madrastra que no deja crecer a sus hijos. La experiencia de las empresas productivas, sus problemas y cuellos de botella, deberían ser el punto de partida para el proceso de refundación. Debería plantearse un diseño corporativo al servicio de las empresas productivas filiales, y no al revés. Hay experiencias internacionales de corporaciones mineras estatales que funcionan con enfoques empresariales de gestión, como la propia CODELCO en Chile.


1 Los problemas en la licitación y contratación de obras y servicios se han producido también en las refinerías de zinc (tres licitaciones fallidas hasta la fecha en 2012-14), así como en la planta de agitación dinámica para la planta de cobre catódico de Corocoro, proceso que adoleció de la adecuada supervisión durante la fase de obras.

2 La Empresa Siderúrgica del Mutún (ESM) es otra empresa que adolece de problemas de comercialización. La dificultad para vender sus concentrados de hierro por motivos logísticos habría provocado pérdidas en 2014. De acuerdo a fuentes del MMM, en septiembre de ese año, la empresa acumulaba unas pérdidas anuales de $us 1,5 millones y mantenía existencias de concentrados en inventarios por valor de $us 8 millones.

3 El proyecto de explotación del yacimiento de Malku Khota y el proyecto de industrialización de la cadena de evaporíticos ilustran a la perfección ambas visiones. Con un alcance presupuestario similar (alrededor de $us 1.000 millones), ambos proyectos plantean dos modelos diferentes. De acuerdo a los planes del MMM, el proyecto deMalku Khota busca asociarse con el capital extranjero para explotar la fase de extracción y concentración. En cambio, el proyecto del litio presenta tres fases sucesivas de industrialización, abarcando desde la extracción, concentración y refinado hasta la fábrica de baterías. Como ya se ha señalado, en cada uno de esos eslabones, el proyecto plantea esquemas diferentes de asocio y acceso a la tecnología.

4 Estas restricciones institucionales dieron lugar a la necesidad de crear reglamentos específicos para viabilizar el funcionamiento de las empresas estratégicas que requerían agilidad de gestión. De este modo, se promulgó un Reglamento Específico del Sistema de Administración de Bienes y Servicios de aplicación en las Empresas Públicas Nacionales Estratégicas (más conocido como RE-SABS-EPNE) para sortear los cuellos de botella. YPFB elaboró su propio RE-SABS-EPNE para poder operar en los eslabones de extracción, refino, industrialización y comercialización, con niveles aceptables de eficiencia (en materia, por ejemplo, de licitación y contratación de servicios). Vinto desarrolló también un reglamento con márgenes de holgura. Sin embargo, la concreción del reglamento de COMIBOL no ha sido tan eficaz.

5 Pese a ser responsable únicamente de la inscripción de recursos financieros, el VIPFE fiscaliza también el formato de formulación de los proyectos que solicitan recursos públicos. El formato del Estudio Integral Técnico, Económico, Social y Ambiental (TESA) no responde a las necesidades de proyectos industriales.

6 A mediados de 2012, la Fase III del proyecto de evaporíticos solicitó la aprobación de un crédito del Banco Central de Bolivia (BCB) para poder continuar con las actividades de industrialización. Los cambios de criterio, así como las observaciones y subsanaciones técnicas y administrativas, pero también de forma, entre el MMM, el BCB y la COMIBOL retrasaron la aprobación del documento más de 18 meses hasta febrero de 2014. Pero además, los trámites de apertura de cuentas, transferencias bancarias demoraron aún cuatro meses más el desembolso final del crédito hasta junio de 2014. A este respecto, se cuestiona si el crédito es una fuente de financiación adecuada para la fase de pre-inversión de los proyectos de industrialización.

7 Durante la gerencia de Héctor Córdova en 2012, una consultora mejicana realizó un diagnóstico organizacional de COMIBOL central, que concluyó que los niveles efectivos de trabajo eran el 50% del tiempo de oficina, descubrieron hojas de ruta de hasta 117 pasos, personas contratadas que no trabajaban… Pero el informe se quedó en un cajón.

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